垦区统分结合双层经营体制运行情况


一、基本情况
黑龙江垦区地处三江平原、松嫩平原和小兴安岭山麓，按行政区划分布在全省12个市(地)
69个县(市、区)，土地控制面积5.43万平方公里，总人口157.9万人。黑龙江垦区是中央直属
三大垦区之一，农垦总局是黑龙江省政府主管农垦系统行政、经济与社会发展的一个工作部门，
受农业部和黑龙江省的双重领导，计划财务通过农业部纳入中央预算管理，实行“省级授权、
部门派出、系统管理、内部分开”的管理体制。
黑龙江垦区开发建设始于1947年，是我国耕地规模最大、机械化水平最高、综合生产能力
最强的国家重要商品粮基地，年粮食生产能力稳定在90亿公斤左右，商品率达86%，年提供商
品粮75亿公斤以上，占黑龙江省商品粮总量的二分之一，占国家在各省可调出商品粮总量的四
分之一，被誉为国家抓得住、调得动、费用少、能够应对突发事件和发挥示范带动作用的国家
“直属粮仓”。
进入新世纪以来，垦区落实科学发展观，坚持现代农业的发展方向，不断创新体制机制，
加快结构优化和产业升级，推进社会事业协调发展，经济社会发展进入了新的发展阶段。2004
年，实现生产总值236.1亿元，全口径销售收入345亿元，粮食总产187.5亿斤，农场职工家庭
人均纯收入达5593元，分别比上年增长17.9%、29.2%、24.1%和25%。在处理部分历史遗留问题
的情况下，实现企业利润总额4亿元，比上年增加10%。2005年在中国企业500强中位列第149位，
居农业行业首位。
二、垦区统分结合的双层经营体制及其运行效果
(一)统分结合的双层经营体制的发展历程。以党的十一届三中全会为转折点，垦区经济社
会进入了改革发展时期。在经济管理体制上，实现了由计划经济向市场经济的转变；在经济增
长方式上，实现了由粗放型向集约型的转变。1979年，开始变革经营管理体制，实行“财务包
干”，突破了统收统支制度，打破了农场吃国家“大锅饭”的问题，调动了企业改善管理、发
展生产和提高效益的积极性，增强了企业自我积累、自我发展和扩大再生产的能力。在分配制
度上，开始实行基本工资加奖励、“包定奖”责任制。从1981年开始，农场对生产队实行“整
体承包，统一核算，利润分成，亏损受罚”的承包责任制。之后部分农场开始试行机务队承包
或车组承包等一系列承包责任制。较好地解决了职工吃企业“大锅饭”的问题，调动了职工生
产经营的积极性。
1984年，借鉴农村改革成功经验，开始兴办职工家庭农场。经过近20年的探索和实践，逐
步建立起以职工家庭承包经营为基础，以“两自理、四到户”为标志，大农场套小农场，统分
结合的双层经营体制。实现了“土地到户，农机到户，核算到户，盈亏到户”，“生产费自理，
生活费自理”，彻底打破了“国家出钱，职工种地，负盈不负亏”经营机制。实践证明，国
有农场实行土地家庭承包经营，把农场、职工利益与土地紧密联系在一起，调动了农场与职工
两个积极性，进一步解放和发展了农业生产力，体现了企业增效、职工增收。1985年到2004年，
国有农场(含上市公司)农业增加值由6.66亿元增加到130.14亿元，年均增长11.6%；农场职工
家庭人均纯收入由453元增加到5593元，年均增长8.4%。2003年农场实现土地承包费收入28.62
亿元，职工家庭农场(含农产)实现土地承包经营纯收益28.22亿元，土地收益分配比例近1:1。
2004年农场实现土地承包费收入31.93亿元，职工家庭农场(含农户)实现土地承包经营纯收益
48.17亿元，土地收益分配比例为1:1.5。
农业经营体制改革，突破了高度集中的“大一统”的经营体制，形成了有统有分、统分结
合的双层经营体制；突破了单一国有国营的所有制结构，形成了以公有制为主体，多种所有制
经济共同发展的新格局；突破了长期以来实行的等级工资制度，打破了“大锅饭”的分配方式，
形成了以按劳分配和按生产要素分配相结合的分配制度。突破单纯依靠国家投入进行生产建
设的投资体制，形成了国家、企业、职工和外资等多元化投资机制。突破了“以粮为纲”的单
一产业结构，形成了农林牧渔综合经营、工商运建服全面发展，产加销、贸工农一体化的产业
化经营格局。
(二)农场与农村土地承包的区别。农场与农村虽然都实行土地承包经营制度，但存在一定
的差别。一是土地所有权性质不同。农场土地归国家所有，农场作为企业法人对依法划定的国
有土地资产享有占有、使用、收益和处分的权利，通过对土地资源的发包经营实现土地权益，
职工通过承包方式取得农场土地的使用权和收益权。农村土地归集体经济组织所有，由集体经
济组织或村民委员会代表集体行使所有权，以用益物权形式长期承包给农民，土地承包期30年
而且可以继承。二是土地功能不同。农场土地除具有生产和社会保障功能外，还承担部分办社
会功能，作为生产要素的资产属性突出，土地承包经营带有明显的市场化、社会化特征。农村
土地兼有生产和社会保障双重功能，其土地承包带有明显“福利化”特征。三是土地承包方式
不同。农场人均占有土地资源较多，制度选择空间大，在土地承包制度安排上，兼顾公平与效
益的统一，注重发挥机械化、规模化优势。农村地少人多，土地承包实行人人有份的“均田
制”，承包经营权过于分散，推进规模经营难度较大。
(三)农场与职工家庭农场的“统”、“分”关系。在双层经营体制下，农场与职工家庭农
场的关系，是土地发包与承包的关系，是企业与职工利益的关系。农场作为双层经营的资产经
营主体，其“统”的功能主要在于：统一制定与实施土地利用规划，统一制定与实施农业基础
设施、生态环境建设计划，统一耕作、轮作、施肥、供种、栽培、植保制度，统一制定和实施
农业技术标准，统一农机运用管理，统一提供教育、科技、文化、卫生等公共产品服务。职工
家庭农场作为双层经营的生产经营主体，以家庭为单位承包农场土地，自主从事农业生产经营，
“自我投入、自主经营、自负盈亏、自我发展”。实行“分户经营，分账核算”。
(四)统分结合的双层经营体制的运行效果。以职工家庭承包经营为基础，大农场套小农场，
统分结合的双层经营体制，不仅可以实行劳动密集型小规模经营，又可以借助现代生产手段
进行大规模经营，适应市场经济发展要求，符合现代农业的发展方向。
一是促进了产业化的发展。统分结合的双层经营体制，为农业产业化发展提供了强大的动
力。垦区在短短几年内培育油脂、乳业、米业、麦业、肉业、药业等几大主导产业，形成了
“龙头带基地，基地连农户”的产业化发展格局。截止2004年底，黑龙江垦区已有各类产业化
龙头企业100余户，其中，国家、省级重点龙头企业9户(国家级龙头企业5户)，农畜产品加工能
力已经达到1300万吨。目前，九三油脂集团已培育大豆生产基地36个，拉动全省2000万亩大豆
种植；完达山奶源基地辐射黑龙江省27个县(市)、55个农场，牵动31万头奶牛饲养；北大荒米
业拉动垦区500万亩水稻种植；北大荒肉业拉动全省生猪养殖400万头。农业产业化的迅速发展，
打破了垦区几十年来出售“原字号”农产品的经营格局，加快了传统农业向现代农业的转变，
增强了垦区经济的整体实力和后发优势，推进了垦区工业化进程。
二是促进了规模化发展。统分结合的双层经营体制，为实现农业的规模化发展创造了条件。
黑龙江垦区人均占有耕地22亩，是全国人均水平的15.7倍；劳均占有耕地82亩，是全国农业
劳均的20.2倍。同时，垦区拥有农机总动力403.1万千瓦，农业综合机械化率达90%以上，处于
全国领先水平。垦区得天独厚的资源条件和较高的农机装备水平为垦区推进土地规模经营提供
了可能。基于此，垦区发挥统分结合的功能，一方面从宏观政策上发挥统的功能，引导土地的
适度规模经营；另一方面尊重家庭农场“分”的权利，用土地规模经营的实际效益，激发了扩
大承包经营规模的积极性，在统分结合的共同作用下，垦区旱田经营规模一般在户均450亩左
右，水田经营规模一般在户均200亩左右，适度规模经营的面积已经达到68%。经营旱田和水田
面积最大的家庭农场分别为1万亩和1500亩，家庭农场平均经营土地200亩，相当于荷兰水平；
职工人均产量6.5万公斤，略高于德国、美国和意大利劳均产量5万公斤的水平；全口径人均产
粮5728公斤，为全国最高水平，户均土地承包收入已经达到小康水平。
三是促进了集团化的发展。统分结合的双层经营体制，为垦区集团化发展提供了体制优势。
几年来，垦区凭借现行体制“统”的力量，围绕油脂、稻米、面粉、麦芽、乳品、肉类、医
药等主导产业，通过购并租赁、资本融合、品牌整合等方式，在企业规模、组织结构、装备水
平、制度建设等方面实现了战略性结构调整，完成了跨分局、跨行政区域、跨所有制的系统整
合和低成本扩张，形成了一批规模较大、有竞争能力、国际国内具有影响力、代表北大荒集团
未来发展方向的大型龙头企业集团。其中九三油脂、北大荒米业、北大荒麦芽已成为国内同行
业的领军企业。“北大荒”、“九三”、“完达山”等品牌也已经在全国叫响。
四是促进了组织化的发展。在统分结合的双层经营体制下，国有农场作为资产经营主体，
寓管理于服务，在不影响家庭农场自主经营的前提下，主要运用资金、技术、信息和政策手段，
充分发挥“统”的功能，通过公共服务有效地提高了家庭农场的组织化程度。其中：在农机
管理方面，农场通过统一提留建立了农机发展基金，争取项目资金和国家补贴资金等多途径扶
持职工农机更新、改造，极大地调动了职工更新农机的积极性。仅“十五”以来，垦区用于扶
持职工更新农机的资金即达2亿元。在标准化生产方面，垦区建立了统一的保护性耕作、科学
轮作、良种繁育、模式化栽培、测土配方施肥、植物保护、航化作业等一整套的农业技术创新
和推广制度，制定了319项农业技术标准，标准化覆盖率达100%，实现了农业生产的工程化设
计、工厂化管理。
五是促进了生态化的发展。在统分结合双层经营体制之下，垦区统一进行生态环境建设，
大面积营林绿化，实施退耕还林、还湿、还草，严格控制农药化肥施用量，化肥、农药施用量
分别为全国平均用量的29%，45%。同时，发挥现代农机装备的优势，实行秸秆还田，大面积推
行保护性耕作，加强农药化肥和畜禽粪便污染的防治，有效地保护和改善了垦区的生态环境，
垦区的26项生态环境指标全部超过了国家生态示范区二类地区标准，已建立国家级、省级和总
局级生态示范区10个。良好的生态环境促进了绿色、有机食品的发展。垦区已建立国家级绿色
食品生产基地3个，有效使用绿色食品标志的产品达9大类198个，分别占全省的28.6%，部分产
品已通过欧盟、日本和美国的有机食品认证。
六是促进了城镇化发展。在统分结合的双层经营体制下，垦区对小城镇实行统一规划，对
公共基础设施实行统一建设，对城镇公共事务实行统一管理。同时，对一些具备市场化运作条
件的城镇建设管理事务，一方面坚决将其从国有体制中剥离出去，实行企业化、市场化经营；
另一方面坚持投资主体多元化的方针，积极拓宽融资渠道，探索出了一条公益性基础项目主要
由各级、各单位投入，竞争性经营项目主要靠市场融资，绿化、美化、香化项目靠群众义务建、
制度管的适合农垦特点的小城镇建设发展之路。目前，垦区建起140个基础设施完善、服务
功能齐全的农垦小城镇，成为区域性政治、经济、文化中心。有8个城镇成为全省小城镇建设
的先进镇，有42个小城镇达到富强镇标准。到2004年末，垦区城镇人口已达到83.7万人，城镇
化率达到53%。人均住宅面积18.2平方米，住宅砖瓦化率达98%，集中供热率36%。高等级路面
公路总里程达到700多公里，城区给排水管网达到3406公里，自来水入户率达98%。
三、几点建议
黑龙江垦区统分结合的双层经营体制，是多年探索、实践、改革、理顺的结果，符合垦区
生产力发展要求。现行社会行政管理体制，是农业企业的区域性、社会性特征决定的。现有机
构精简，人员精干，比建立政权机构和归属地方政府运行成本低。
(一)支持农场内部政企分开。建议保留农垦系统现有社会行政管理职能，依据省人大、省
政府的授权，对垦区社会行政工作实施系统管理。在农场内部实行政企分开改革，分离企业办
社会职能。同时继续推进农场调整组织结构，推进公共服务事业企业化、社会化改革。通过撤
队建区和事转企改革，减少管理层次，降低管理费用和公共服务成本。
(二)减轻农场职工社会负担。建议将国有农场“三提五统”费用纳入中央公共财政预算管
理，适当增加对国有农场的政社补助。减轻农场种地职工的社会负担，调动职工发展粮食生产
的积极性，发挥国家重要商品粮基地的作用，为确保国家粮食安全做出更大贡献。
(三)加强国有农业企业的研究。建议国家更加关注代表现代农业发展方向的农垦企业发展，
研究出台与农业、农村、农民相一致的政策措施，统一政策、统一税赋，公平负担，最大限
度地发挥农业企业集团的优势，打造参与国际市场竞争的领军企业，使我国农业在国际市场竞
争中始终立于不败之地。(总局办公室供稿)