续志探讨
浅议地方志有关保密和敏感问题的处理


谭开先

保守国家秘密，正确处理敏感问题，直接关系到党和国家的根本利益。正确处理地方志的
保密和敏感问题，说到底，就是为了保质量、创佳志、出精品。因此修志过程中，需要处理好
志书的实用价值和存史功能与保守国家秘密之间的关系，必须在实际编纂过程中严格区别密与
非密的界限，灵活掌握志书需要与保密规定两者之间矛盾的处理
一、加强学习，提高认识
志书是各级党委领导，政府主持编修的地方文献，涉及的内容多，信息量大，传播面广，
反应敏感，稍有不慎就会泄密。有关资料表明，国外情报机构搜集的经济、政治、军事秘密，
90%以上是通过别国正常出版报刊杂志图书获得的。一个有名的例证是：20世纪30年代，正当
希特勒加紧准备发动第二次世界大战的重要时刻，一名叫雅各布的英籍作家出版了一本名叫
《秘密的综合》册子，书中详尽地描述了希特勒军队的情况。这本书成了各国政府和军事机关
了解德军情况的重要资料。希特勒知道后十分恼火，当即将雅各布绑到柏林审讯。雅各布回答
说，书中所有材料都是从德国公开的报纸上得来的。他将搜集到的大量零散的军事情报认真分
析综合，绘出一幅德军组织图，而这幅图竟然与真实情况基本相符。这个例子教育我们必须严
格执行党和国家有关处理涉密和敏感问题的法律、条例与规定，确保地方志编纂工作在保密与
敏感事项上不发生问题。
(一)认清复杂形势，提高保密认识。国际上反华势力继续对我国实施瓦解、分化战略，国
内民族分裂主义等敌对分子，也从未停止过对社会主义、民族团结和祖国统一大业进行破坏和
颠覆活动，千方百计地搜集我国的秘密，利用国家历史上和现实中的某些敏感事件，以图挑起
民族、宗教和外交上的纷争。复杂的国内外斗争形势，要求我们大力加强和切实做好修志中的
保密工作，认真处理好入志的有关敏感问题。当前，在各级修志队伍中对保密问题的认识总的
来说是好的，但由于我们处在相对和平建设环境中，不少人滋长了和平麻痹思想，认为保密不
那么重要了。有的还认为“无密能保”，觉得我国实行改革开放，当今科学技术高度发达，想
保密也保不住。比如解放军在东海、南海几次军事演习，许多国人都还不知道，外国卫星当天
就知道了，连多少顶帐篷、舰艇如何编队都了解得很清楚。这些同志不懂得，卫星知道是一回
事，我们内部暴露又是另一回事。内部泄密正是对他所掌握的情报进行印证。有的认为强调处
理好涉密和敏感问题就会束缚修志人员手脚，从而削弱志书的资料性和存史功能。或为保险起
见，干脆凡涉及军队内部问题的都不公开，把保守秘密与保证志书质量对立起来。尽管一再强
调保密工作的重要性，但目前仍有个别志书记载了一些国家秘密。其中有不应公开的高新科技
有关数据和情况；平战结合的人防通信枢纽工程；部队营房位置和现时驻军团以上部队的番号；
近期民兵、征兵的统计数字；人民联防的方案以及武器装备数质量和仓库位置；不恰当地记
述“文化大革命”、自卫反击战和1989年政治风波等敏感问题。也出现过由于泄密引发民族矛
盾，与党中央在政治思想上不一致的错误，甚至触犯刑法。出于现代化建设和国家繁荣、稳定
的需要，方志工作者要把正确处理好志书中的涉密和涉外等敏感问题作为保障改革开放、促进
国防和军队建设、维护党和国家的安全和利益的一个重要问题抓实抓好。
(二)熟知保密范围。《保守国家秘密法》《保守国家秘密法实施办法》和《中国人民解放
军保密条例》等有关保密工作的规定和说明，是地方志工作者应遵循的尺度和准则。同时，要
总结第一轮军事志编修工作中对涉密、涉外等敏感问题处理的经验体会。综合上述文件及文章，
笔者以为以下内容均属地方志保密范围：
国防和武装力量建设规划及其实施情况；军事院校不宜公开的专业和技术、学术研究成果；
军事、经济、科技等情报及其来源、手段、能力，通信、电子对抗和其他特种技术手段、能
力；武装力量和特殊单位的组织编制，作战部队的番号、任务、实力、素质、状态等基本情况；
国防动员计划及其实施情况；新型武器装备和高新科技的研制、生产。国家重点科学技术研
究的重要项目、成果及其应用情况；人民防空通信指挥系统和未经公开的平战结合重点工程；
未经公开的党、国家和省、部委的重要会议、重大决策以及领导人的内部讲话；为军事斗争准
备的重大活动；不宜公开的国家和省级年度经费的分配和使用；军事禁区、设防地域和重要军
事设施及军事设施保护情况；对外军援、军贸情况，外事谈判的方针、原则及方案和其他对外
交往活动中的有关机密；其他带有全局性不宜对外公开的数据和保密事项。境内外媒体(含网
站)擅自刊播涉及上述内容的报道，地方志一律不能转载。敏感问题概括起来至少有以下6个方
面：一是历史上特别是当代与军事、政治相关的重大历史事件；二是边境、疆界与涉外事件；
三是统战、民族、宗教和党派未经披露的重大历史事件；四是有关当前军事斗争准备问题；五
是历史上对重要人(包括对个人和对群体)、事的处理；六是影响我国我党我军形象和声誉的重
大军政、军民、军警纠纷和不宜公开的重大政治案件、单位或高级领导人的重大政治事件等，
以及其他历史和现实敏感问题。
(三)明了保密期限，掌握解密原则。关于国家对秘密的保密期限是：绝密级事项最长不超
过30年；机密级事项最长不超过20年；秘密级事项最长不超过10年。凡未标明保密期限的国家
秘密事项，其保密期限按照绝密级事项30年，机密级事项20年，秘密级事项10年认定。国家秘
密具有一定的时空性。从这个意义上说，保密就是控制期限和涉密范围，凡是在保密期限内公
开或扩大涉密范围就是泄密。但是一切保密事项同一切客观事物一样都是随着时间、条件的变
化而变化，今天是保密的可能明天或后天就不需要了。当然，有些密虽然到了解密期也还是要
保，这主要指那些极端机密的重大事项，它们一旦被公开，就会危害国家和军队的安全、利益。
用发展变化观认识和理解保密，我们就能在编修地方志工作中依据客观实际、按照有关规定
要求，对国家秘密及时调整和解除，做到必须保的密，坚决保住；对不需保的，要及时公开，
将该记述的事项在地方志中作如实的记载。
二、关于掌握尺度和处理方法
(一)需要注意的几个事项。一是历史敏感事件。主要是指中华人民共和国成立以来的重大
历史事件。如“肃反”、“反右”、“文化大革命”、平息动乱，以及统战工作，民族、宗教
矛盾等，对这些事件，地方志应既不回避历史事实，又不纠缠历史旧账。以1989年政治风波为
例，我们应当把口径统一到党的十四大《政治工作报告》中来。对政治风波中涉及到具体人、
具体单位、具体地区、具体部队和具体情节的记述要特别慎重，对政治风波事态、情节只能概
括不宜展开。又如，对边境自卫反击战的记述，只须记述什么时间、什么地区、边防部队或边
防民兵进行什么作战行动，取得什么战果和涌现的英雄及其事迹即可，不宜将边防部队(民兵)
在边境所进行的一切活动和外军的残忍都加以详记，特别是在关系正常化的今天，这样记述更
不利于双边关系的巩固和发展。二是现实军事状况。所谓现实军事状况，是指秘密期限内的军
事事项。比如从1985年以来的军队布防与任务，作战方案与联防预案，防军驻地与重大军事行
动，边境村屯民兵的编组与数质量，重要军事科研项目与成果，还有各种涉密数字等在志书中
都不能涉及。有的事项需要涉及的，只能淡化、隐密，宜粗不宜细。如记述军事演练，只记某
部队在什么时间、地区，如华东地区、桂南地区，不记具体地点；当地多少民兵配合，取得了
预期目的，并对在演练过程中军爱民、民拥军的具体活动进行记述即可，不得记述演练课题
(可以记代号)、目的和演练经过。另外，在作战行动中我军部队的名称，1978年以前，作战部
队均写番号。1979年以后，可写某地部队某师、某团，如“云南边防部队某师”、“驻粤空军
某部”；涉外作战，我军称中国人民解放军边(海)防部队，抗美援朝中我军称中国人民志愿军
或简称志愿军，援越援老部队可称中国后勤部队，或简称援越、援老部队；敌军则据实书写。
对其他部队的名称，军区(含省军区、军分区)、军兵种(含军区空军、海军舰队)、机关和院校，
可写番号。军以下部队，1978年12月以前写番号，1979年1月以后，一般称“某部”，并冠
以军区或军兵种，不出现部队番号，如广州军区某部，必要时可用部队当时的代号。三是涉密
和敏感事项。志书对涉外问题，特别是国际关系中的政治敏感问题，记述上不宜宽或细的问题，
不宜公开又必须涉及的问题，对台、对敌和针对某个国家的政策和策略问题，历史上对某个
人处理的问题，重大历史事件问题等的记述上，必须十分慎重。还有，像历史上一些文献资料
书称少数民族为“蛮人”、称各族人民起义队伍为“匪”，歧视侮辱少数民族为“犬”，在他
们的民族称谓左边加上“子”旁，对这类资料，志稿不能直接引用。在涉外事项方面，对边界
20世纪70年代前的状况，可粗线条反映，有关两国边境口岸、边境地区居民往来、互市贸易及
界务纠纷等问题，可对照双边有关规定进行说明。因此，对宋、元、明、清时，与邻国之间互
相侵犯的事不宜写得太多太细，而且引用古文也应本着民族平等原则，注意清除大国主义思想，
不用带侮辱性的词语。要注重对边境地形图和疆域地图的严格审定，使用涉及边境的地图必
须是经测绘部门审核公开出版发行的。我们不应重蹈20世纪80年代发行的《全国山河一遍红》
邮票所造成的被动政治局面那个深刻教训，对志书使用的边防海防图均应严格审查，务求不发
生差错。
(二)尺度和方法。为了使公开出版的志书既具备存史、资治、教化的功能，又处理好涉密
和敏感问题，我们需要采取灵活可行的技术性措施，具体有以下几种方法：
1．概略综合法。采取此种方法处理的有关事项，主要是不宜写宽、写细的重大历史事件。
如对“三支两军”，应着重记述支工支农和军管军训的事实，对“支左”情况则概括记述一
般情况，不宜记述具体部队和领导人支持哪个“左派”组织。“文化大革命”中民兵进城制止
武斗和组织城区民兵小分队，在有的城市和一些地方是有一定积极作用的，可以如实记述。但
农村武装民兵进城不符合党的政策，而城区民兵小分队则是“四人帮”推行“上海经验”，企
图建立“第二武装”的产物，在记述上应加以适当说明，避免产生不良效应。省军区部队和驻
军部队奉命出动人员制止武斗，拔除群众武装据点等情况及其对局势的影响，对维护地方安定，
促进两派群众组织的联合起到积极作用，尽管这是事实，但也只能以客观的综合方法略记，
不应以称颂、褒扬的笔触在志书中具体过详地记述。
2．换位代替法。这是对那些带有强烈政治色彩的涉密、涉外事项在记述上所采用的方法。
如对一些定语、称谓等采取客观的第三人称。对周边国家的称谓，一律用中性词，不用过去
某个时期曾经使用过的那些政治性、外交性词语。边海防“一线阵地”的用语应以“重要地
段”、“边境中国一侧”、“边境地区”等类词语来代替。对边境自卫反击作战的记述中，不
写“出国”、“出境”作战，可写“在战区”、“边境地域”，而且从志书体例和地方性的要
求看，地方志也不应越境而书，不写境外具体地点、地区；也不要写具体作战意图和行动以及
参战部(分)队的实力。对边境贸易的开设与管理的记述，要有利于边境两国人民的友好交往和
情感的加深，有利于促进双边贸易的发展，不能将其作为瓦解敌人，开展心战的手段；对某些
不怀好意的国外电台、报纸把边贸污蔑为魔鬼集市、政治攻势、重型炮弹、没有枪声的战场等
攻击之词一律不能入志。再如，对自卫反击作战中参战的部队和支前民兵，一律称“边防部
队”、“边防民兵”；对于作战记述，一律冠以“自卫反击”、“边境自卫反击”，不写“旱
季作战”、“拔点作战”，也不涉及对方的作战地点和高地及其标高；对于歼灭外军人员，均
冠以“在边境反击作战中”，不记具体的作战方向和具体地点，也不记整个自卫反击战歼敌总
数以及俘虏合计数。又如，对1979年以来的边防部队和驻军军以下单位及特殊单位，不得使用
番号，用代号，或“某部”、“驻军”、“驻军某部”、“边防某部”代替。不得记载驻军和
边防部队的级别以及可以看出单位级别、性质和任务的业务部门以上领导人的职、级、衔(如
政治处、侦察科、中校主任、大校副主任)，更不得直呼“团长”、“师长”、“军长”。如
需出现部队领导职务时，可用“部队长”、“政治委员”代替。
3．比较隐蔽法。这是对涉密事项不能记述的保密数字采取的办法，而用同比、百分比来
隐蔽具体数据。如对征兵人数，1978年以前的可以统计列表入志，1979年以后的数字，只可以
跳跃式记述个别年份的概数，不得逐年统计列表。为了记述征兵工作成绩，如实反映一方社会
在进步，文化教育事业在发展，适龄青年应征热情高，可以对每年兵员的质量状况用比较法来
处理。比如各年度征兵，用报名应征的青年数与适龄青年总数之比，体检、政审合格数与受检、
受审总数之比，应征入伍青年中具有高中、大学学历人数和具有专业技术的人数分别与新兵
人数之比进行逐渐统计，也可以用后10年与前10年或今年与去年同比(注意不能将各项具体人
数在志稿中出现)，可以反映出兵员质量在逐年提高。这样，不仅没有涉密，而且比只记录征
兵人数更能体现征兵工作的成绩。
4．回避舍弃法。这是对那些密性强、不应入志的秘密和敏感事项必须采取的办法。如对
领导层曾经发生的未经公开的重大政治、刑事案件和重大军警、军民、警民纠纷及综合案件、
事故的总数；公安、检察部门侦察、破案中运用的技术手段；对武装部队的作战计划、番号、
部署、任务、编制、实力、装备、阵地、调运；对驻守边海防的部(分)队布防和执行任务情况、
重要军事设施，包括战略通信、边海防通信、国防工程的数质量、用途、容积和方位；有关
重要航道要害区河床断面的实际水深、未经公开的港口码头和具有国防意义的设施、设备；边
境一线边防部队布防和民兵哨所、执勤点和村屯的联防、设防及其战斗执勤行动、边民及渔民
中的情报网、情报员及其活动；军事、经济、技术情报及其渠道来源与手段；国家高新技术工
作的方针、任务、规划、计划、纪要、总结、报告、实施情况和需要保密的技术资料；国防尖
端产品的用途、数量、战术技术性能、主要参数及其试制、试验、生产、使用、运输、储存、
保管情况；科研成果和重大发明创造；近期民兵预备役人员的储备数量、战时动员计划及可供
国家动员的人力、物力；各人防城市尤其是国家重点人防城市的工程建设绝对数、有关指挥系
统、通信枢纽工程、不属平战结合的未公开的工事设施；战略物资储备仓库，洞库的编制任务、
地点、储存物资种类及数量；1980年以后民兵工作全面改革以来的建制、装备、素质和总人
数；民兵、预备役部队发生的重大案件、事故；对驻军只写它在进驻期间支援地方建设，抢险
救灾，拥政爱民以及先进单位和英模先进个人事迹，不涉及其教育训练、后勤保障等业务情况；
对未经电台、报刊公布的军事行动，特殊的驻军部队、军事单位，如导弹基地、雷达设施、
情报系统的驻地、编制、任务等情况；现有的未经公开的国防工程、军用(含军民合用)机场各
数据；在历史上对民族、宗教问题处理的方针、计划、方案、实施情况以及涉及国家核心机密
问题的坚决不入志。
以上涉密和敏感问题的处理，是对涉密事项淡化密性的措施，是处理志书需要与保密规定
之间矛盾的办法。诚然，在志书特别是军事、外事、高新科技、国防工业、公检法等志中对所
需处理的保密和敏感事项是十分广泛的，无法一一列举。我们在实际工作中遇到其他问题时，
应本着现实的从严，过去的从宽；现有单位从严，已撤销单位从宽；具有重大战略意义的事项
从严，一般事项从宽；未在媒体公开的事项从严，已在媒体披露的内容从宽；领导机关从严，
基层单位从宽；武装部队从严，一般军事单位从宽；边海防省(区)从严，内地省(市)从宽等原
则处理。
三、抓住关键与处理好4个关系
一是处理好收集与保管的关系。我们在实际工作中都会碰到这种情况，收集的资料不论是
密或非密，只要是所需的资料就统统在收集之列。所以，从收集资料伊始，我们就可能在涉密，
特别是收集当代资料，许多都是定有密级的文件、档案。对我们编史修志工作者来说，从收
集资料到成书之后，对待资料必须像对待秘密文件一样进行登记、保管，严格保密制度。在整
理辑录资料长编时，如果辑录有涉密内容，应按录入密级最高的资料在长编封面标上同等密级，
以便于对长编的使用和管理。这里要说明的是，地方志要保守军事秘密，不等于不得收集涉
及秘密和敏感事项的资料，假如从收集资料工作一开始，就要求修志人员不得接触国家秘密，
不得抄录、复印、收集带密的资料，那就会影响资料工作的顺利开展，进而影响志书质量的保
证。我们强调编纂地方志书的过程中不泄密，不等于在修志工作中不涉密，更不要谈“密”色
变。现在问题不是不能涉密，而是我们怎样对待秘密，怎样进行借阅、抄录、保管和选用这些
涉密资料。包括没有选用的资料，复印、抄录资料的废页和编写志书的底稿均属保密范围之内，
该保留的资料入卷保存，该销毁的废稿、资料抄件及时销毁，保证片纸只字不随意丢弃，更
不能将资料和志书底稿作废品处理。
二是处理好编写需要与保密要求的关系。在编写地方志书稿时，许多同仁在使用资料上都
会遇到志书存史的需要与保守秘密的规定相矛盾的情形。有时如果使用某个涉密资料记述某个
事项时，可能会使这个事项表述得更完整、更翔实、更具实用性和可读性，但有违保密规定。
如果采用淡化手段处理不能达到隐密、去密的目的，那么就应从保密出发，以大局为重，果断
舍弃这个资料。当然，这并不是说，凡是遇到志书编纂需要与保密规定发生矛盾时，这些秘密、
敏感资料通通不能用，一律采取回避舍弃的办法。如果那样，编出的志书在保密上没问题，
但志书的质量、功能、价值也就大打折扣了。诚然，地方志资料总是具有一定的密性，特别是
近20年左右的资料，不涉及到密性的不多。按通常情况讲，时间越久远的事项密性越低，时间
越近的事项密性越高。我们应以积极主动的态度和高度负责的精神，既对保守国家和行业秘密
负责，又为志书的功能作用着想，对使用每一个资料，记述每一个事项都从这两方面去考虑，
不轻易采用简单的舍、取办法。事实上，许多涉密和敏感问题，即使秘密程度较高，但通过编
修人员的认真努力，采取正确手段和技术处理，同样能使志书达到完美的效果。
三是抓住志稿审查关键，处理好自审与通审的关系。自审(包括互审)是处理好涉密和敏感
问题的重点和基础；通审是对处理涉密和敏感问题的认定和审验。自审和通审都是必经的审查
程序。具体做法可经8个步骤：第一，按照有关保密规定，每个编辑各自负责对自己编写的志
稿进行保密和敏感问题的切实检查；第二，主编在统稿过程中对保密和敏感问题进行抽检和抽
查；第三，在专家评审后对志稿的修改过程中，安排专门时间将各人编写的稿子在编纂人员中
互相交换、交叉进行涉密和敏感事项的互查；第四，送相关业务部门对口审定；第五，主编对
审查评审和互查后发现的问题是否处理改正了；第六，送交同级保密委员会或业务主管部门审
查，对一些确实无法决定取舍、详略的涉密和敏感事项，应报请上级保密委员会及有关业务部
门裁定；第七，送交省(市、自治区)地方志编委会审查、验收；第八，把好最后付印和校对关。
四是抓住出版发行环节，处理好内部版与公开版的关系。只限内部发行的志书，应在具有
承印秘密以上文件资格证书的印刷厂印刷。内部版资料密性程度高、篇幅大，便于容纳更多的
信息，但它的涉密事项多，所以出版时需要在志书封面注明“内部资料”或秘密等级；并在出
版后按保密规定进行登记、分发，列入移交。公开出版的志书，要求志书内容没有涉密资料，
没有秘密事项。需要提到的是，有的地方志在政治、政策和保密问题虽通过多方审查还觉得在
国外发行不放心，特别是涉外事项较多的沿边沿海省、市志书，有的在公开出版时标注“国内
发行”也不失为一种审慎考虑。志书出版后，一旦发生泄密问题，主修、主管部门必须立即采
取应急措施，停发、停售、封存全部志书。已经发出去的志书要尽力收回销毁，防止国家秘密
进一步扩散。
另外，我们还应注意为其他单位和新闻单位提供的情况材料、报道、论文的保密，严格保
密规定和处理好敏感事项。前些年，在全国公开发行的一本方志论文集中，其中一篇题为《严
防失密》的文章，全文不到400字，却泄露了2个军、2个师、2个团的番号和驻地，将1个师2个
团的代号与番号、1个部队代号与建制级别同时出现。此文的作者本意是介绍他们在统改志稿
中如何做好保密工作的经验，孰不知却在讲“防失密”的同时泄了密。2003年，国内40多家报
刊、网站详细介绍了某型舰船下水情况，全面报道该舰船的外形、设计、配置、性能、特点等
问题，经有关部门检查，其中4篇为机密，12篇为秘密，其余为内部资料。出现如此泄密事件，
主要还是作者、审稿人和责任编辑保密观念淡薄，缺乏政治敏感性和居安思危的理念所致。
因此说处理好地方志编纂工作中的保密和敏感问题，不仅要从资料收集到使用直到成书出版发
行，要全过程地重视，才能保证不出问题。
(原载《中国地方志》2005.9)