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中共黑龙江省农垦总局委员会黑龙江省农垦总局关于完善国有农场土地承包经营制度


稳定土地承包关系的指导意见
黑垦发[2005]18号

各分局党委，八一农大党委，务农牧场党委，北大荒农业股份有限公司党委，总局机关各部
门：
垦区1984年开始兴办职工家庭农场，实行联产承包责任制。经过20多年的探索和实践，逐
步建立起以职工家庭承包经营为基础，大农场套小农场，统分结合的双层经营体制。特别是实
行“两自理、四到户”以后，家庭农场成为“四自”主体，双层经营运行机制进一步完善。实
践证明，国有农场实行土地家庭承包经营，把农场、职工利益与土地紧密联系在一起，促进了
企业增效、职工增收，调动了农场与职工的积极性，进一步解放和发展了农业生产力。据统计
调查，1985年到2004年，国有农场(含上市公司)农业增加值由6.66亿元增加到130.14亿元，年
均增长11.6%；农场职工家庭人均纯收入由453元增加到5593元，年均增长8.4%。
目前，国有农场土地承包存在的一个突出矛盾是土地承包关系不稳定。受自然和市场双重
风险影响，前几年，曾出现“包地难”。近两年，国家惠农政策相继出台，种地比较效益提高，
一些相机包地的职工抢包土地，又出现“包地热”。据调查，垦区土地承包存在的主要问题：
一是土地承包基本制度不规范。由于各场人地资源状况不同，一些农场实行“均田制”，部
分农场实行“两田制”或“三田制”，大部分农场实行市场化承包。土地承包主体多元化，有
农场职工、职工家属、成年子女、落户农民、外来农民工。对土地使用权的配置方式和土地承
包的组织方式，缺乏统一规范的制度安排。二是土地承包经营权不固定。目前垦区66.4%的耕
地实行一年一包，承包期固定5年以上的仅占15.6%。依法、自愿、有偿的土地流转机制尚未建
立，推进土地适度规模经营缺乏制度基础。三是土地承包费标准和实现形式差异较大。承包费
价格有的过高，有的过低。承包费实现形式，有货币形式，有实物形式，或货币与实物结合；
有年初收费，有年末收费，或年初年末结合。个别农场存在“寅吃卯粮”。四是土地承包合同
不规范。合同主体不明确，双方权利义务不对等，文本格式设计不严密，土地承包及土地承包
合同行政主管部门不明确，因合同引发的纠纷和上访经常发生。五是农业富余劳动力分离难。
农林牧渔各业兼营，生产专业化程度还不高。发展养殖业要依托耕地提供饲料，林业从业人员
也需要承包部分耕地解决即期生活费来源问题，农业内部结构调整没能真正达到从土地分离富
余劳动力的目的。六是农地资源深度开发利用不够。多数农场对耕地以外资源性资产缺乏开发
和经营意识，可用资源未得到合理开发利用；已开发利用的，承包经营制度也不规范。七是各
部门土地统计数据不一致。土地资源信息管理系统不健全，信息技术应用滞后，难以真实反映
各类土地资源的利用和承包经营情况，部分农用土地没有纳入承包经营管理。
针对垦区实际，完善土地承包经营制度，要以党的农业基本政策为指导，以国家相关法律
法规为依据，坚持从国有农场的企业和社会双重属性出发，坚持现代农业发展方向，坚持土地
规模化、市场化经营取向，坚持效率与公平兼顾，正确处理国家、企业、个人三者利益关系，
正确处理人口、资源、环境关系，使土地承包经营规范化、法制化。
一、巩固和完善国有农场双层经营体制
(一)稳定统分结合的双层经营体制。国有农场是国家投资设立的农业企业，是依法自主经
营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。以职工家庭承包经营为基础，大农场套小农
场、统分结合的双层经营体制，是经过长期探索形成的农业经营基本制度。这种制度不仅可以
实行劳动密集型小规模经营，又可以借助现代生产手段进行大规模经营，符合垦区现代农业发
展要求。国有农场统分结合的双层经营体制要长期稳定，并在实践中加以完善。
(二)确立国有农场的资产经营主体地位。土地是农业的基本生产要素。与农村集体经济组
织土地所有权性质不同，国有农场土地是依法取得使用权的国有土地，包括农业用地、建设用
地和未利用土地。国有农场作为双层经营的资产经营主体，对依法划定的国有土地资产享有使
用、收益的权利，通过对耕地、园地、林地、草原、养殖水面，以及荒山、荒丘、荒沟、荒滩
等农地资源的发包经营，实现土地权益。
(三)巩固家庭农场的生产经营主体地位。家庭农场、联户家庭农场等，是双层经营的生产
经营主体，通过承包方式取得国有农场土地的使用权、收益权，在农场指导下，自主从事农业
生产经营。
国有农场设立的管理区，是其派出机构，依据农场委托行使土地发包和指导服务职能，不
是一级经营层次。不能以管理区取代国有农场的资产经营主体地位，也不能取代家庭农场的生
产经营主体地位。不能改变双层经营体制搞多层经营。
二、完善土地承包经营制度
(四)完善土地承包组织方式。国有农场土地实行家庭承包、联户家庭承包、合作经济组织
和股份合作企业承包等多种形式的土地承包制度。不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒
滩，采取招标、拍卖、公开协商方式承包。
家庭承包，是指农场农业职工、农业劳动力以家庭为单位承包农场土地，在农场指导下，
自主从事农业生产经营，自我投入，自主生产，自负盈亏，自担风险。独立承包农场土地的家
庭，统称家庭农场。以从事种植业、林业、牧业、渔业生产经营为主的，分别称为家庭农场、
家庭林场、家庭牧场、家庭渔场。
联户家庭承包，是指农场农业职工、农业劳动力家庭之间，本着自愿互利的原则，联合承
包农场土地，共同从事农业生产经营，自我管理，分户核算。联合承包农场土地的合作组织，
称联户家庭农场。
国有农场要加强培训，努力提高家庭农场从业人员素质。鼓励和引导有机户与无机户自愿
组合，兴办联户家庭农场等合作经济组织，实行联户承包，推进土地适度规模经营，实现土地、
劳动、机械、资本等生产要素优化配置。
(五)合理设定土地使用权配置方式。农场与农村相比，人均土地资源占有多，三分之二的
农场人均耕地面积超过20亩，制度选择空间大。目前垦区已有三分之一的农场实行“两田制”
或“三田制”。这种制度既可以缓解人地矛盾，体现公平原则，又利于建立流转机制，推进土
地规模经营。各农场应根据土地资源占有状况设定土地使用权配置方式。耕地面积在10万亩以
上的，原则上实行“两田制”；耕地面积不足10万亩的，可在分局指导下，自行设定土地使用
权配置方式。已实行“两田制”或“三田制”的，要继续实行并在实践中加以完善和规范。土
地承包经营权已长期固定，且规模经营已基本推进到位的，可本着“大稳定，小调整”原则，
保持土地承包关系长期稳定。
实行“两田制”，就是将农场的耕地按其功能设置“基本田”和“规模田”，同时设置
“机动地”。按不同方式发包，确定不同的承包期限，实行不同的承包价格。
“基本田”，为基本生活和社会保障田。基本田以管理区为单位分配；未设管理区的，以
农场为单位分配。分配对象为具有农场户籍、在劳动年龄范围内、实际参加农业生产经营活动
的农业从业人员(包括在岗农业职工和没有职工身份但实际参加农业生产活动的职工配偶、成
年子女、落户农民)，以及有劳动能力的残疾人。基本田面积以农业劳均10—15亩为宜。基本
田的具体分配对象和标准，各场可根据本场人地资源状况确定。农场要鼓励和引导承包旱作基
本田的承包户种植高效经济作物，以较少的资源获得较高的收益。
“规模田”，为规模化、市场化经营田。设置规模田的目的，是发挥土地资源和农机装备
优势，推进土地规模经营，主要种植大宗粮食作物。规模田以管理区或农场为单位，按照市场
配置资源原则，通过竞争方式承包。农场在岗农业职工和农业劳动力有权竞争承包本场规模田，
农业劳动力资源不足的农场可以向场外的单位和个人发包。要引导和支持土地资源少的农场
跨场承包。在同等价格条件下，按照先场内、后场外，先职工、后劳力，先有机户、后无机户
的顺序发包。
从劳动力就业、产业结构调整和职工资本积累的实际出发，目前应提倡适度规模经营。旱
田一般以每户450—900亩为宜，水田以每户150—300亩为宜；联户家庭承包，规模可适当扩大。
各场可根据本场人地资源状况、现实生产力水平，合理确定规模田的经营规模。
“机动地”，原则上控制在耕地总面积的5%以内。主要用于新增农业劳动力安置和基本建
设占用土地、自然灾害损毁土地的调整。农业职工和农业劳动力退休，收回基本田作为机动地
或规模田，使基本田、规模田和机动地保持动态平衡。
凡是有年薪收入或工资性收入的垦区各级领导干部、机关工作人员、事业单位职工不允许
承包农场土地，已经承包的，待合同期满后一律退出承包。
为保证科学轮作耕作制度和农艺农机配套技术的实施，要搞好基本田、规模田和机动地统
一区划。同一承包户，既承包基本田又承包规模田种植大宗粮食作物，尽可能连片承包。承包
基本田种植经济作物的，要按作物种类集中连片安排地块。尽量避免出现“花花田”。
(六)适当延长土地承包期限。土地承包期限关系土地承包关系的稳定。应当根据土地承包
方式、土地类型、轮作周期确定土地承包期限。基本田承包期一般在9—12年，承包职工年龄
较大的，承包期可到退休年度末；规模田承包期一般在9—12年；机动地承包期为1年。农场以
外人员承包农场土地，承包期限由双方约定，承包期一般不超过3年。承包荒山、荒沟、荒丘、
荒滩植树种草的，承包期可在30—50年。对于开发性家庭农场，原土地承包合同中没有明确
土地承包期限的，应按上述原则重新约定。
按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励承包方投资，加强农田水利基础设施建设，
提高抗御旱涝灾害能力。家庭农场或联户家庭农场承包水田的，地块要固定；承包旱田面积
较大的，地块也应固定。承包旱田面积较少的，在承包期内，地块按轮作制度安排相应调整。
(七)建立土地承包经营权流转制度。承包基本田的，承包方依法取得的土地承包经营权，
在承包期内经发包方同意，可以采取转包、互换、转让等方式流转。流转所得的收益归承包方
所有，任何组织和个人不得擅自截流、扣缴。承包规模田的，承包方如转移到非农产业就业或
自愿放弃土地承包经营权，应将土地承包经营权交还农场，由农场重新发包。承包方交还农场
的土地，场内农业职工和农业劳动力有权优先承包。
三、正确处理和把握土地收益分配关系
(八)科学确定土地承包费价格。国有农场和家庭农场作为双层经营主体都要追求效益。土
地承包费对发包方是收益，对承包方则是成本。科学确定土地承包费价格，是处理和把握两者
分配关系的关键环节。土地承包费价格的确定，要综合考虑土地承包方式和土地类型、土地区
位、土地等级、作物种类、农产品市场价格等因素，考虑农业的双重风险，兼顾职工增收、企
业增效。具体标准参考近三年农场土地承包费收入与承包户承包经营收益的比例关系。
实行“两田制”的农场，土地承包费按基本田、规模田、机动地分别定价。基本田实行低
收费，收费标准根据各场社会保险费、农业保险费等职工群众自身受益费用确定。规模田承包
费，按照市场形成价格机制，由发包方与承包方双方议定。机动地承包费，实行市场竞价。未
实行“两田制”的农场，土地承包费由发包方与承包方双方议定。温室、大棚、高效作物园区
等设施保护地，土地承包费由发包方与承包方视作物效益议定。以招标、拍卖方式承包荒山、
荒沟、荒丘、荒滩的，承包费通过公开竞价确定。基本田承包费原则上要保持相对稳定，规模
田承包费每3年可在10%的幅度内上下调整。原合同约定土地承包费价格过高、过低显失公平的，
在承包期内可依法进行协商调整。
(九)合理选择土地承包费实现形式。建立土地承包经营风险共担、利益共享机制，是稳定
土地承包关系的重要制度保障。采取货币形式或实物形式、年初收费或年末收费，不仅要考虑
农场经济运行对货币资金的需求，还要考虑职工群众的承受能力。提倡货币与实物结合、年初
收费与年末收费结合的收费方式。耕地承包费要一年一收，“四荒”承包费可一次性收取、分
年度安排使用，严禁“寅吃卯粮”。
四、加强土地承包和土地承包合同管理
(十)土地承包实行合同管理。土地承包经营合同是规范市场经济关系和行为，明确合同双
方权利义务的有效形式，具有规范、引导和约束的效力。要加强土地承包合同管理工作，正确
处理发包方与承包方的关系，维护合同双方的合法权益，减少合同纠纷的发生。总局、分局农
业、林业、畜牧、水产行政主管部门，负责垦区耕地、林地、草原、养殖水面的承包和承包合
同管理。具体负责研究制定土地承包制度，提出土地承包指导意见；制定格式合同范本，指导
签订土地承包合同，建立土地承包合同档案；培训土地承包合同管理人员；调解土地承包纠纷。
农场成立土地承包管理委员会，其成员由政研(企管)、农业、林业、畜牧、水产、财务、统
计等部门组成，负责调查核实土地资源利用现状，拟定土地承包方案，组织有关部门和管理区
落实土地承包，签订土地承包合同，收缴土地承包费，审核土地承包经营权的流转，调节土地
承包纠纷。农场司法公证部门，负责土地承包纠纷调节和合同公证。
(十一)规范合同条款和合同格式。合同条款是否齐备、准确，决定合同能否成立、生效以
及能否顺利履行。总局有关部门应按照国家法律、法规和政策的规定，统一起草格式合同范本，
发挥指导和规范作用。承包合同一般应当包括的条款：(1)发包方、承包方名称，发包方负
责人和承包方代表姓名、住所、身份证号码。(2)承包土地的名称(宗号)、坐落、面积、质量
等级等。(3)承包期限和起止日期。(4)承包土地的用途。(5)土地承包费金额、缴纳期限和缴
纳方式。(6)发包方和承包方的权利与义务。(7)特殊约定条款。(8)违约责任。(9)解决争议的
方法。
(十二)规范合同签订和注销。发包方和承包方必须签订书面土地承包合同(一式六份)。承
包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。承包合同生效后，发包方不得因承办人、负责人
的变动而变更或解除，也不得因企业分立、合并而变更或解除。土地转包、转让、互换、续包
等变更行为，都必须重新签订土地承包合同，注销原土地承包合同。
(十三)加强土地承包的民主管理、民主监督。职工代表大会是国有农场实行民主管理、民
主监督的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。农场工会要充分发挥维护职工合法权益
的作用，保证职工依法行使民主管理、民主监督权力。在调整土地承包关系中，涉及土地承包
方式、承包主体、承包费价格与实现形式、承包经营权固定与流转、发包方和承包方的权利与
义务等重大问题，必须拟定科学规范的土地承包方案，通过职工代表大会审议。土地承包情况
要纳入场(厂)务公开管理，向职工群众公示。
五、明确土地发包方和承包方的权利与义务
(十四)土地发包方的权利与义务。(1)有权监督承包方依照土地承包合同约定的土地用途
和土地使用权限，合理开发利用和保护土地。对承包土地弃耕撂荒1年以上的，发包方有权终
止承包方土地承包行为，收回土地和应收费用。(2)有权督促土地承包方按合同约定上缴土地
承包费。对未按土地承包合同约定的额度和期限缴纳承包费的，发包方有权收回土地，并追缴
所欠的土地承包费及违约金。(3)有权制止承包方损害承包土地和其它资源以及破坏地面生产
设施的行为。(4)维护承包方土地承包经营权，不得干预承包方正当的生产经营活动，不得非
法变更、解除承包合同和随意调整已发包的土地。(5)依照土地承包合同约定，为承包方提供
生产、销售、技术、信息等公共服务。
(十五)土地承包方的权利与义务。(1)依法享有承包土地的使用、收益和土地承包经营权
流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品(土地承包合同另有约定的除外)。基本田土地
承包经营权经发包方同意，可以转包、互换、转让。(2)承包方经发包方同意，对其在承包地
上投入建设生产设施并形成固定资产的，土地承包经营权流转时，可在发包方主持下，由前后
承包方协商处置。承包地依法被征收、占用的，农场可另行调整承包地；如造成损失的，承包
方有权要求征地、占地一方给予相应补偿。(3)承包期满，在同等条件下，原承包人享有优先
承包权。承包方达到退休年龄，应交回原承包土地，也可经农场同意继续承包。(4)依照土地
承包合同约定，按时足额缴纳土地承包费。(5)接受发包方在农业生产基本制度及新技术推广
等方面的管理、指导和监督；维护土地的农业用途，不得用于非农建设。
六、增强对耕地以外资源性资产的开发利用和经营意识
(十六)科学合理地开发利用土地资源。依法管理、保护和合理开发利用场区内的自然资源，
搞好环境保护和污染防治，提高自然资源利用率，是国有农场必须履行的责任和义务。垦区
自然资源科学开发利用还蕴藏着巨大的潜力。应当依靠科技进步，在依法保护生态环境的前提
下，引导职工合理开发利用林地、草原、养殖水面等自然资源，提高自然资源利用率。
(十七)拓展资源性资产收益空间。林草水等自然资源与耕地一样，都属于资源性资产，都
是国有资产的重要组成部分。在非耕地资源性资产经营中获取收益，有利于减轻耕地的负担，
更好的处理土地承包经营的利益分配关系。在林草水等资源性资产经营中，要完善承包经营制
度，引入市场竞争机制，解决承包费过低国有资产收益流失问题。
七、健全和完善农业社会化服务体系
(十八)高度重视农业社会化服务体系建设。提高土地产出率是发包方和承包方的共同追求，
也是发展现代农业的必然要求。健全和完善社会化服务体系，对于家庭农场健康发展至关重
要，也是稳定土地承包关系不可或缺的一环。要加强国有农场公共服务体系建设、完善职工群
众自我服务组织、发挥龙头企业服务功能，形成多角度、全方位、全过程的农业社会化服务体
系。
(十九)加强农场公共服务体系建设。国有农场作为双层经营的发包主体，要为家庭农场生
产经营提供必要的社会公共服务。要加强农业基础设施和生态环境建设，提高抗御自然风险和
可持续发展的能力；加强农业技术推广和技术培训体系建设，促进新品种、新机具、新技术的
引进、试验、示范和推广；加强动植物防疫检疫体系建设，提高防病灭病能力，保障农畜产品
安全；加强农业信息服务体系建设，促进信息资源的开发利用；加强政策扶持引导，促进产业
结构调整，加快从土地分离农业富余劳动力。要正确处理服务与管理的关系，不能以管理代替
服务，或违背承包方意愿强加服务。
(二十)加强农业专业协会建设。随着农场“撤队建区”改革的逐步深入，农业服务体系建
设取得重大突破。一些农场的农业协会、农机协会、畜牧协会等已经成为职工白发组织、自我
管理、自我服务的群众性合作经济组织。在双层经营体制下，农协作为农场与职工联系的桥梁
和纽带，在实现农业社会化大生产中显示了巨大的生命力。要学习借鉴国内外农协的成功经验，
坚持组织引导、农户自愿的原则，组建各类专业协会，作为民间合作经济组织，承担本行业
产前、产中、产后全方位服务，完善社会化服务体系。
(二十一)发挥龙头企业的服务功能。随着农业产业化经营的推进，垦区龙头企业迅速崛起
并不断发展壮大，成为拉动垦区经济增长、实现农业社会化大生产的重要骨干力量。龙头企业
要充分发挥市场开拓功能，通过“订单”，把千家万户家庭农场纳入到社会化大生产轨道；充
分发挥技术扩散功能，把原料基地作为“第一车间”，为基地提供必要的信息、品种、技术、
标准等服务。
八、加强土地承包工作的组织领导
(二十二)把土地承包纳入重要领导议程。土地承包制度是农业经济的一项基本制度。完善
土地承包制度，既是一个经济问题，也是一个社会问题、政治问题。各级党政领导一定要高度
重视，充分认识土地承包工作的长期性、复杂性和艰巨性，加强对土地承包工作的组织领导，
认真研究，精心组织，周密实施。
(二十三)稳妥推进土地承包方式调整。实行“两田制”，涉及原有的土地承包关系，需要
一个调整过程。土地承包经营权已经长期固定的，原则上继续履行承包合同，待合同期满后再
行调整；也可以经过法定程序协商调整。实行一年一包的，应当按照本《指导意见》的要求，
结合实际，抓紧制定土地承包方案，完善土地承包制度。
(二十四)加强对土地承包工作的指导。土地承包涉及方方面面利益关系。农业、林业、牧
业、渔业等有关行政主管部门，要充分发挥各自的职能作用，加强对土地承包的调查研究，指
导农场建立长期稳定的土地承包关系。政研、发改、财务、统计等相关部门，要紧密配合，帮
助解决土地承包中遇到的各种难题。
北大荒农业股份有限公司所属各分公司参照本意见执行。