第三节 权属管理




　　一、土地概查

　　1982年，根据国务院批转农牧渔业部，全国农业区划委员会制订的《土地资源概查技术规
定》，对全局土地资源进行了概查。经分图绘调查汇总核算，全局土地总面积8 179 984 亩，
其中管局使用面积7 544 186亩，外单位占用面积735 798亩。在管局使用面积中，耕地面积3 437 921
亩，林地面积1 702 473亩，牧草地1 903 240亩，居民点及工矿用地111 037亩，交通用地36 412
亩，水域54 193亩，未利用224土地902亩。通过对土地的权属、地类、数量、分布和利用现状
调查，建立了土地登记、统计制度。管局土地管理部门进一步掌握土地信息，明确了管理土地
权属，保护了土地所有者、使用者的合法权益，有利于采取行政、经济、法律和技术的综合措
施，建立土地资源管理与保护体系。

　　此次土地资源概查，为制定九三局国民经济计划及其有关政策和加强全面、科学、统一的
土地管理，进行农业区划和制订土地利用规划，因地制宜地指导农业生产及合理配置全局农林
牧副渔各业生产用地、城镇建设、工矿建设用地等提供了准确和科学的依据资料。

　　从1989年10月起，九三局开始组织进行土地详查工作。按照国务院［1984］70号文件关于
进一步开展土地资源利用现状调查工作的要求，根据省政府关于农垦（场）系统与县级同步进
行开展土地详查的指示精神，有组织有计划地对各农场土地资源分布、分类、面积和利用情况，
认真负责进行了详查。

　　管局成立了以管局局长为组长，管局分管副局长、土地局长为副组长，各农场场长为成员
的土地详查领导小组，下设以土地局长为主任的土地详查办公室，层层落实了领导和工作职责，
并实行了管局土地详查工作实施方案。经省土地管理局、 土地详细办公室批准， 分三个阶段
开展土地详查工作。第一阶段：1989年10月～1991年5 月，完成了讷河市辖区农场土地详查工
作；第二阶段：1991年8月～1993年7月，完成了嫩江县辖区和五大连池市辖区农场土地详查工
作；第三阶段：1993年8月～1993年末，进行全局土地详查总结汇总工作。历时4年多，纵横数
千里，在全局各级领导的组织领导下，全局土地管理人员完成了这项农垦有史以来的技术要求
性强、标准高的重大任务。

　　这次土地详查，全局共调绘工作底图355幅，图幅接边702条，填写外业调查表14 357个图
斑。划清了九三垦区(局直和各农场)与所在县、市的土地权属界线。全局土地总面积7 869 185.6
亩，分布在嫩江县、讷河市和五大连池市境内的土地面积，分别占全局土地面积83.5%、12.2%
和4.3%。

　　二、土地登记发证和地籍调查

　　管局土地管理处成立后，曾两度实施土地审报登记、地籍调查以及土地调查、土地登记发
证工作。

　　1、初始土地登记。

　　土地初始登记，是对辖区内全部土地进行普遍登记，其程序为土地申报—地籍调查—权属
审核—注册登记—颁发土地使用证书。

　　1989年9月以来， 按照省土地管理局关于土地申报登记工作“权属合理，界址清楚，面积
准确，有地籍示意图”的要求，管局土地管理处，集中局场土地管理人员30余人，历时10个月
完成全局11个农场及局直属地区和各个生产队居民区的土地申报工作第一期(外业)工作。1990
年7月，对全局土地初始登记中漏申报登记的用地单位和个人，实施了土地登记工作。

　　至1992年末，完成了对全局的局直、农场场部、农场生产队的地籍调查。对全局初始土地
登记的6 万余宗地，全部进行宗地勘量、绘制地图、建案归档工作，同时颁发了国有土地使用
证书，全局各企事业单位均有了准确的合法的土地使用面积、位置、用途、地址、土地座落等
的法律依据和凭证，为加强土地管理和合法使用土地打下了坚实的基础。1993年以来，认真开
展土地宗地审验、土地使用证书年度确认登记工作，切实加强了全局范围内的地籍管理，对各
类农用地、建设用地、未利用土地的地籍变更和土地使用实行全程管理。

　　2、地籍调查。

　　1990年，依据有关地籍调查的文件精神，在局直和各农场场直地区开展测绘工作，初步完
成了局直、场直地区控制图的绘制工作。1991～1992年，按《规划》要求，对全部地籍调查基
层单位均进行宗地测量、绘制地图、建立宗地档案的工作。

　　3、土地详查及详查后续工作

　　土地详查是对土地利用现状，按照《土地利用现状调查技术规程》深入细致地调查。管局
土地资源利用现状调查成果，经省土地资源调查办公室验收组的验收全部合格，最高难度分97.7%，
达到并超过国家规定的合格标准，评定为优秀成果。其中：尖山、嫩江农场被省土地局评为优
秀科技进步成果二等奖；山河农场、大西江农场被总局评为优秀科技进步成果一等奖。1996年
按照省土地管理局统一部署，全局上下，加强领导、统筹规划，积极组织力量认真开展土地详
查变更调查，全面完成了管局土地详查变更工作。确保了重要国情、国力调查的详实资料的准
时上报，并利用详查资料建立健全了全局规范的日常地籍，保质保量按时完成全局1996年同一
时点土地变更数据汇总上报的紧迫任务。

　　管局在土地变更调查中，依据国家土地局下发的《日常地籍管理办法》和《关于利用土地
详查成果进行土地登记有关问题的通知》和《土地利用现状调查技术规程》等政策法规，采用
1996年当年变化数据，比照1995年末土地年检登记数据，逐一进行详查、审核、确认、剥离，
最后确定1996年10月31日现势数据。

　　在这次土地变更调查中，全局共抽调130余人，历经了3个月紧张有序的工作。经过各级领
导和土地管理人员的共同努力，8月20日前完成了内业工作和外业调查的准备工作；9月20日前
完成了外业调查工作；10月31日前完成内业整理和成果汇总；于10月31日同一时点上报到市、
县主管部门。通过这次土地详查数据变更，全局共核减耕地6 万亩，进一步促进和加强土地合
法利用和地籍管理。

　　三、土地划界

　　1989年3月7日，管局按省局关于“土地划界工作突出解决土地划界批复成果的落界工作”
的指示，对农场与地方土地争议的问题进行了协商解决和重新界定。

　　1996年4月16日， 发生了讷河市友好乡国庆村在红五月农场境内越界开荒一事后，管局土
地局、土地监察科会同红五月农场、土地科共同与国庆村协商末果，在国庆村拒不退还红五月
农场土地的情况下，管局土地局协助、支持红五月依法据证提起上诉，经黑龙江省农垦中级法
院1997年5月9日，垦民终字［1997］第21号民事裁定书判决：双方争议的133.5 亩土地归还红
五月农场耕种。

　　1997年5月13日， 管局土地局和九三农垦法院强制执行国庆村村民侵占红五月农场土地时，
在受到国庆村250 人阻碍的情况下，共同克服障碍，完成了土地执法任务，巩固了土地划界批
复成果。

　　1998年根据黑土划［1979］1 号文件、《黑龙江省土地划界实施细则》，分局认真组织进
行了全局11个农场的土地划界、落界工作。

　　(1)分局切实加强对此项工作的组织领导， 分局成立了以局长为组长的土地领导划界小组，
下设办公室在土地局，由土地局局长任主任。主抓全局各农场的划界、落界和换证工作。特邀
请省划界处处长张财为总指导，为顺利地完成分局划界任务，提供了专家指导和技术保证。并
聘请双鸭山市测绘局进行测量。

　　(2)分局为确保划界、落界工作顺利进行，1998年 月以尖山农场为试点单位，历时2 个月
的时间，高标准、高质量地完成了该场内、外业测量工作；垦区在尖山农场召开了土地划界、
落界现场会，进一步推进了全局土地划界、落界工作。

　　(3)从1998年起，全分局土地划界、落界工作分三批进行。第一批： 红五月农场、嫩北农
场、山河农场、跃进农场；第二批：嫩江农场、尖山农场、鹤山农场、建边农场、大西江农场、
局直单位；第三批：荣军、七星泡农场。至2002年，分局完成了各农场和局直单位的土地划界、
落界任务。

　　四、耕地保护

　　1、基本农田保护区规划。

　　1994年全局认真贯彻落实《国务院批转国家土地局、农业部关于全国开展基本农田保护工
作请示的通知》和省、总局文件精神及《基本农田保护区规划编制要点》，在以管局局长为组
长的领导小组统一组织领导下，积极开展基本农田保护规划编制，切实加强了垦区耕地保护工
作。

　　全局基本农田保护区规划编制，注重加强了三个方面的工作。一是划定保护区范围，采取
有效措施限制、禁止非农业建设占用保护区内耕地；二是建立地力补偿制度；三是防止不合理
的农业内部调整，禁止可能造成保护区耕地污染、沙化、盐渍化和水土流失等破坏土地行为。

　　基本农田保护区规划编制工作以农场为单位进行，按照省政府的要求，划入基本农田保护
区的耕地不得少于现有耕地的85%。 在管局土地局的指导下，各农场在深入调查、认真收集、
严格评价的基础上，确定基本农田保护区范围和界线，并广泛征求环保、规划、财务、水利、
农机等业务主管部门和生产队的意见，集思广益、因地制宜地确定规划方案。

　　在基本农田保护区规划中，着眼于农田需求量、人口变化、粮食需求、粮食亩产、农业内
部结构调整等项科学预测，严格执行农田等级评价标准，所划定的基本农田保护区以一级农田
保护区和二级农田保护区为主，全局各农场区把粮食生产基地，高产稳产农田、菜田以及正在
实施改造和列入农田综合开发项目的中低产田、科学实验田、良种繁育田以及集中连片农田基
础设施较完备的耕地划入保护区。划定后，土地管理部门切实加强了对基本农田保护区耕地利
用的监督管理，采取特殊保护措施严格控制和禁止农用地转为非农业用地，确保了保护区耕地
数量的稳定和严格规范的合法使用。

　　1994年年底，九三局基本农田保护区规划工作全部顺利完成，规划年限一般为10年，基本
农田保护率为91.3%。省政府于1996年12月26日，以黑政函［1996］96 号文批准了《九三分局
基本农田保护规划》。

　　2、土地复垦和土地整理。(1)土地复垦。即对生产建设中造成挖损、塌陷、压占等破坏的
土地，所采取恢复可利用状态的整治措施。1986年以来，全局注重加强土地复垦工作，用以弥
补因各项生产建设用地占用的耕地，确保了土地资源永续利用和耕地总量动态平衡。1986～1998
年，全局开展了改造利用废弃地的工作。(2)土地整治。 垦区实行集约化、规模化经营的过程
中，对被撤销的生产居民点进行综合整治，实施了恢复其占用耕地的专项土地复垦工程。

　　2000年，分局按照国土资发［2000］282 号文件，根据省政府“撤队并点”工作要求，以
建设生态经济局为目标，把尖山农场、鹤山农场作为土地整理试点单位，实施“村屯合并、拆
平房、建楼房”的土地复垦整理专项规划方案。通过撤队并点，进行土地复垦整理，增加了有
效耕地面积，促进了农业生产持续稳定发展。尖山农场土地复垦整理项目经省政府批准，并被
列入国家级项目，该项目如期完工后增加耕地63.3公顷；鹤山农场按照省政府要求及九三局专
项规划方案，撤掉旭光居民点，整理土地335.73公顷。

　　3、土地“五荒”开发利用。1995年， 管局依据省政府关于开发利用“五荒”的要求和基
本方针，成立以主管局长为组长的“五荒”开发利用领导机构，下设办公室在土地局；以九垦
局发［1995］1号文件公布了《九三管局“五荒”开发实施细则》， 组织管林业、水利、畜牧、
农业、计委、财务部门参与、配合土地局“五荒”开发工作。对垦区内的荒山、荒地、荒草、
荒水、荒滩的开发利用，本着生态效益，社会效益和经济效益相统一的原则，坚持以绿化荒山、
保护水土和优化生态环境为前提，有组织、有计划，有步骤地按照政策、规定、审批权限和开
发规划稳步进行。1995年初大西江农场首先在九三局敲响拍卖“五荒”第一锤，共拍卖荒草地
两宗。1996年5月，管局在七星泡农场25 生产队召开了全局开发利用治理现场会，对新开发土
地的治理给予肯定。

　　3、土地有偿使用。1995 年管局依据国家《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，
制定下发《九三垦区土地有偿使用暂行办法》的通知，既明确了土地使用出让年限，又明确了
九三土地管理局负有全局土地使用权有偿划拨，出让、转让、出租、抵押、终止等审批、收费
的管理监督检查职能。按照文件规定，居住用地为70年，工业用地为50年，文教卫生科技50年，
商业、旅游、娱乐用地为40 年，综合及其他用地50 年。土地有偿使用权采取招标、拍卖、协
议三种形式。变更登记费执行国土籍字［1990］第93号文件；垦区国有土地使用者，按规定缴
纳土地占用费、土地使用超占费、土地有偿使用费等。局直地区分三级地类，按0.3～0.5元收
取，场部地区按每平方米0.2～0.4元收取。同时对照各场所在市、县国有土地的基础地价，制
定了各农场国有土地有偿使用费标准。以利于发挥国有土地资产的增值功能，促进了土地使用
制度改革的深化。

　　4、深化土地使用制度改革。1996年， 全局在产业结构调整中，深化土地使用制度改革，
推进了由单一的承包用地方式向规范、 多元的市场配置方式转变。据统计，全局租赁经营4年
以上的耕地达38 492公顷，占耕地总面积的19.89%。1997年，分局实行了土地使用年租制和收
取有偿使用费的方法，保证了土地资产的保值增值。并结合垦区建设用地清查，整顿土地“隐
形市场”，进一步加强了土地资源管理。1998年，按照省土地管理局的指示，加大了对土地使
用权出让、转让、出租、抵押和划拨土地使用权的管理力度，全局凡划拨土地使用权、土地转
让、土地出租、土地抵押、土地出租的，均依法申报审批和办理登记手续。

　　五、土地利用与保护规划

　　1997年，分局及省驻分局国土资源局按照省政府文件的要求坚持“提高土地利用率，占用
耕地与开发、复垦挂钩的原则”，执行“以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各
业用地”的规定，认真做好全局土地利用总体规划编制、修订工作。通过扎实开展“参加省局
编制规划培训—编制规划调研—编制土地利用总体规划—编制规划成果验收”四个阶段的工作，
全面编制完成了包括土地利用现状、土地利用的目标和任务、土地利用的主要指标调整和布局、
土地利用分区、专项土地利用、规划的实施措施在内的《九三分局土地利用总体规划》。在国
土局的指导下，各农场也按要求及时完成了总体规划的编制工作。

　　 分局土地利用结构调整规划表（1997年）
表5-21 单位：公顷