概述


　　黑龙江省位于中华人民共和国东北边陲，全省行政辖区土地总面积45.48（1985年《黑龙江省志·土地志》，依据土地概查数据，全省行政辖区土地总面积为45.46万平方公里。1996年依据土地详查数据，全省行政辖区土地总面积为45.48万平方公里。）万平方公里，占全国土地总面积的4.74％，在全国各省、自治区、直辖市中居第六位，辖13个市（地）65个县（市）（不含大兴安岭地区的加格达奇区和松岭区）；黑龙江省耕地、林地面积均居全国首位。这里自然环境优越，土地、矿产资源丰富，土壤肥沃，具有发展工农业生产的良好物质条件。中华人民共和国建立后，经过几十年的大规模开发建设，土地资源利用状况发生了巨大变化，昔日满目荒野的“北大荒”变成了一望无际的沃野良田，成为在国家粮食安全战略中具有重要地位的大粮仓和木材、煤炭、石油、动力、机械生产基地。

　　1985年，随着改革开放和经济建设的深入发展，城市建设、交通能源和乡镇企业、集镇发展的步伐加快，经济建设呈现出更大的生机和活力。但是，城乡建设用地的增加，也加剧了与农业用地之间的矛盾。有的地方产生了把搞活经济与加强土地管理、保护耕地对立起来的倾向，加之土地管理制度不健全，城乡非农业建设乱占滥用土地现象出现了抬头趋势。在新形势下出现的这一新情况、新问题，引起党中央、国务院的高度重视，1986年3月，中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求各级党委、政府采取有力措施，加强土地管理，迅速制止乱占耕地，滥用土地现象。同年10月，中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府根据中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）关于建立健全土地管理机构、实行土地和城乡地政统一管理的规定，决定在全省县以上各级人民政府建立纳入同级政府序列的土地管理局，具体负责本行政区域的土地统一管理工作。黑龙江省土地管理局成立后，以建立健全新的土地管理机构为契机，从理顺管理体制，调整工作职能起步，1986～2005年，全省土地管理部门在各级党委、政府的领导下，认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，艰苦创业，与时俱进，使全省土地管理工作发生了历史性的转折和变化。

一

　　黑龙江省行政辖区境内西、北、东三面为逶迤起伏的大、小兴安岭和张广才岭两大山区，矿产种类繁多，森林茂密；东北与西南为一望无际的三江、松嫩两大平原，其中有可与乌克兰、美国密西西比河流域相媲美的黑土地带。黑龙江、松花江、乌苏里江、绥芬河4大水系的大小河川纵横交错，湖泊泡沼星罗棋布。山地占全省土地总面积的24.7％，丘陵占35.8％，平原占37％，水面和其他土地占2.5％。全省地处中温带至寒温带大陆性季风气候区。土质肥沃，黑土、草甸土等宜农土壤占全省土壤总面积的43％。

　　黑龙江省土地资源的特点：（1）土地总量和人均占有量多，而土地自然生产力低。全省耕地、林地面积居全国各省、自治区、直辖市的首位，但是，受气温低、热量少、降水量分布不均等地理环境影响，全省按年均温度和年均降水量计算的单位面积生物生产量，仅及黄河流域的1／2左右，省内北部大、小兴安岭地区又仅及省内南部地区的1／2左右，属全国土地自然生产力低值区。（2）土地自然肥力高，而土地质量日渐退化。全省耕地中有82％是土层厚、有机质含量高的黑土、黑钙土、草甸土等土壤，林地中80％左右是肥力较高的暗棕壤。土壤中的有机质含量普遍比南方一些省的土壤高1％～3％。但是有相当一部分土地由于经营粗放，用养失调，肥力逐步下降，土壤有机质含量由开垦初期的8％～12％下降到5％左右。（3）农、林、牧区相对集中，而各区域的用地结构不尽合理。农区主要分布在松嫩平原和三江平原，林区主要分布在大、小兴安岭和东部山区，牧区主要分布在松嫩平原西部的草原地带。这一布局有利于发挥土地资源优势，集中进行长远建设，逐步改善生产条件，提高土地综合效益。但平原区垦殖率有的高达80％以上，而森林覆盖率不足10％；山区森林覆盖率有的达70％，而那里还有大量的宜农、宜牧土地未被开发利用。（4）适宜开发利用的耕地后备资源较多。据2002年进行的耕地后备资源调查汇总资料，全省耕地后备资源尚有20.77万公顷，其中国有土地占83％，集体土地占17％。

　　随着经济、社会的发展，黑龙江省土地利用状况也发生了相应的变化。1986～2005年，全省土地利用率由76.80％提高到86.40％：耕地面积由1010.23万公顷，增加到1170.94万公顷；林地面积由2084.80万公顷，增加到2440.49万公顷；各类自然保护区由1985年的18个109.54万公顷，增加到2005年的150个366.04万公顷。全省生态环境得到改善，土地利用结构更加趋于合理。

二

　　1986年，黑龙江省继续实行下拨开荒扶持资金、减免新开荒地5年农业税、开荒贷款由财政贴息50％等优惠政策，鼓励开荒扩大耕地面积。1986～1997年12年间，全省共开垦荒地48.91万公顷，平均每年开荒4.08万公顷。由于连年开荒，特别是三江平原的重点开发，许多湿地被开垦，毁林、毁草开荒现象时有发生。同时，因开荒忽视农田基本建设而导致的垦建失调、边开荒、边撂地和生态失衡问题也日渐突出。针对土地开发中存在的问题，1998年10月，省委、省政府下发《关于积极培育、严格保护和合理利用森林资源，大力发展林业若干问题的决定》明确规定：“凡1994年后开垦的林地和1994年前开垦的坡度在25度以上的林地，必须在2000年前还林。对1994年前开垦的坡度在15度以上的坡耕地，要制定规划，有计划的进行退耕还林，2010年全部还林。”同年12月，省委、省政府又下发《关于加强湿地保护的决定》，强调“黑龙江省经过30多年大规模农业开发，无论从耕地规模还是农产品总量，都已基本达到了建设国家商品粮战略基地的要求，今后发展农业，特别是粮食生产，主要靠加快中低产田改造、提高防灾减灾能力，加大科技投入和提高集约化经营水平来实现，而不是靠垦殖湿地扩大耕地规模来实现”。中共黑龙江省委、黑龙江省政府“两个决定”的下发，使黑龙江省农业开发指导思想发生重大转变，各地通过开荒扩大耕地面积的做法得到遏制。1999年全省开荒1.46万公顷，仅为1986～1997年平均每年开荒面积的38.8％。1999年，根据新修订的《黑龙江省土地管理条例》关于“各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划开展土地整理”的规定，省政府办公厅2000年12月转发《省国土资源厅〈关于切实加强土地开发整理工作意见〉的通知》，要求各地在土地利用总体规划的控制下，按照以整理复垦为主，适度开发未利用土地的原则，制订科学、详细的土地开发整理专项规划和年度计划，对土地开发整理工作，特别是一些规模较大的土地开发整理项目实施全过程科学化管理。全省土地整理工作从2001年起步，到2005年末，共实施经国家和省批准的土地整理项目110个，竣工并通过验收38个，增加耕地8537公顷；同期，经国家和省批准的土地复垦项目71个，竣工验收22个，增加耕地8872公顷。土地整理和复垦取代开垦荒地成为增加有效耕地面积，保持全省耕地总量动态平衡的主要途径。耕地增长方式发生重大变化。

三

　　1985年，黑龙江省的地籍管理主要面向农村，重点是通过土地利用现状调查（土地详查）和土地划界，查清农村集体经济组织和国营农、牧、林、渔场等单位之间的土地所有或土地使用界限，解决因界限不清、地权不明而引起的土地争议或纠纷。到1985年末，全省累计完成农村土地确权发证单位16086个，占应划界单位的81％。
　　1986年，黑龙江省实施土地和城乡地政统一管理的新体制以后，地籍调查和土地登记、确权发证工作的范围由农村向城镇拓展，具体工作对象也由集体和国有土地所有或使用单位，向城乡居民个人使用的土地拓展。到2000年，全省80个市（地）、县基本完成了城镇和农村的地籍调查和初始土地登记工作。地籍管理开始进入更新调查和变更登记的新阶段。

　　2000～2005年，全省地籍管理开展规范化、信息化建设。在规范化建设上，从土地登记程序、土地登记资料公开查询、土地登记工作人员持证上岗、土地档案有序管理等方面，出台了一系列相关规定；在信息化建设上，大力推进土地利用现状数据库建设。截至2005年末，全省土地利用现状数据库全部建成。12个省辖市和65个县（市）的城镇及农垦、森工两总局派驻机构地籍数据库建设初具规模。2005年，黑龙江省地籍管理从城乡地政统一管理初期的以传统方法为主，服务于政府管理为主，转变为以科技手段为主、为全社会服务的方向，地籍管理制度日臻完善。在推进土地使用制度改革、合理利用土地资源、维护土地所有者和土地使用者的合法权益等方面发挥了重要的基础性作用。

四

　　1986年中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》和《土地管理法》颁布之后，黑龙江省在保护耕地方面采取了一系列相应措施，狠刹乱占滥用耕地之风。1987年颁布的《黑龙江省土地管理实施条例》作出“兴办砖、瓦、沙、石、土场，能利用荒山、荒地的，不得占用耕地”的规定。当时出台的一些文件，虽然作出一些控制滥占耕地的规定，但其体现的指导思想主要是如何保障建设用地供应问题，因此对于各项建设占用耕地则主要着眼于占多占少，而不是着重从保护耕地的角度出发，审视建设项目选址在占用耕地上是否合理的问题。1995年6月，黑龙江省人大常委会颁布的《黑龙江省基本农田保护条例》，开始对建设项目占用基本农田作出一些限制性规定，但保障建设用地供给的指导思想仍然没有改变。1997年4月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出了实施土地用途管制、严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加不能减少等一系列的要求。1997～2005年，黑龙江省根据党和国家有关切实保护耕地的要求，在用地管理上采取一系列相应措施，主要有：将过去沿用的分级限额审批制度改为实施用途管制制度，修订了《黑龙江省土地利用总体规划（1997～2010）》，规定使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划的用途使用土地，强化土地利用总体规划在用地管理中的地位和作用；同时把过去地方各级人民政府拥有的占用耕地和基本农田的审批权上收到国家和省级人民政府，加强了耕地保护的力度；采取省与市（地）政府、市（地）与县（市）政府层层签订保护耕地责任状的方式，把确保本行政区域内耕地总量不减少的要求，落实到县以上各级地方政府，并把实现这一目标，作为考核地方政府主要负责人业绩的一项重要内容；制定建设项目占用耕地必须做到“占一亩、补一亩”的占补平衡制度，并建立起省市两级补充耕地储备库。对达不到占补平衡要求的建设项目不予审批用地，从而在土地供应上实现由需求决定供给向供应引导和制约需求的重大转变。在征地制度改革方面，结合黑龙江省实际，适当提高征用土地补偿费和安置补助费标准，制定支付征地费用向被征地农户倾斜的政策规定，改革对失地农民的安置办法，增加对失地农民的安置途径。征地补偿由保证被征地农民生产、生活水平不降低，向“现有生活水平不降低，长远生计有保障”的方向转变，有效地保护了农民的合法权益。通过采取上述措施，2000～2005年全省耕地保有量一直保持在1171万公顷以上，基本农田稳定在1016万公顷以上，保护率达85％，实现了全省耕地总量动态平衡的工作目标。

五

　　黑龙江省的城镇国有土地使用制度改革，从1988年5月省政府批准在哈尔滨、双城、富锦等13个市、县进行试点起步，1991年试点范围扩大到18个市、县。1988～1991年试点市、县通过有偿出让国有土地使用权，获取地产收益4637.7万元，使土地所有权在经济上得到体现。1992年7月，省委书记孙维本、省长邵奇惠在中共黑龙江省土地管理局党组、省土地管理局给省委、省政府的报告上批示，要求把全省土地使用制度改革抓紧抓实，抓出成效。同年7月25日～27日，省经济体制改革委员会、省土地管理局召开全省土地使用制度改革工作会议，传达省委、省政府主要负责同志的批示，对全省土地使用制度改革工作作出统一部署。据统计，1991～1995年，全省土地有偿使用收益累计达到25.27亿元。1993年哈尔滨市从土地有偿使用收益中拿出1.85亿元用于8路5桥建设，占路桥总投资的40％以上。黑河市经济合作区利用1.03亿元土地出让金进行基础设施建设，改善投资环境，增强对国内外企业投资的吸引力。但是，由于黑龙江省地处边疆，气候寒冷，基本建设投资成本较高以及经济发展滞后、基础设施薄弱等原因，加之一些地方片面强调招商引资而压低地价甚至免收地价，致使全省年地产总收益还不如南方有的县级市。针对这一实际情况，1997年4月初，省土地管理局决定在全省35个市、县和单位，开展对一次性交纳土地出让金有困难的土地使用者实行年租金制的试点。当年12月末共收取年租金1.8亿元，占全省土地有偿总收益的33.96％，成为全省推进土地有偿使用制度的一个新亮点。

　　1990年以后，为培育、发展和规范土地市场，黑龙江省出台有关建立土地有形市场，加强地价管理，推行经营性土地招标、拍卖、挂牌出让，工业用地出让最低限价，清理整顿土地市场等一系列政策规定，把土地使用权有偿使用纳入健康有序发展的轨道。2005年全省经营性土地招标、拍卖、挂牌出让达到100％，土地有偿使用总收益达到146亿元，是1991年的311倍。

六

　　1986年6月，《土地管理法》颁布后，省人大常委会结合本省实际，对于涉及全社会的问题先后制定颁布《黑龙江省土地管理实施条例》《黑龙江省基本农田保护条例》《黑龙江省土地监察条例》3部地方性土地法规；省政府对于涉及法律法规的一些原则规定进行了细化，制定下发《黑龙江省土地复垦实施办法》《黑龙江省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》《黑龙江省土地登记办法》《黑龙江省土地权属争议处理办法》《黑龙江省土地荒芜费征收办法》《黑龙江省外商投资企业用地管理办法》6部政府规章；对于涉及主管部门和相关部门行政行为的问题，则由省政府、省土地管理局（省国土资源厅）及其与其他厅局制定下发了土地管理规范性文件121件，使全省土地管理有法可依、有章可循。与此同时，全省各地大力开展土地法律、法规、政策的宣传教育工作。在广播电视、报刊等新闻媒体的支持下，采取举办土地法律知识讲座、专题法规知识竞赛、开展保护黑土地大讨论和举办文艺晚会等群众喜闻乐见的多种形式，进行国情、国法的宣传教育，提高广大干部群众土地法制观念和执行土地法律法规和政策的自觉性。1988年，省人大常委会组织对12部法律、法规贯彻执行情况的检查后认为“土地管理法律法规的宣传贯彻是最好的”。通过持续、广泛、深入的宣传教育工作，土地执法监察工作不断加强。1987～2005年，省厅（局）组织全省性土地执法检查50多次，共查处土地违法案件23769件，拆除非法建筑187.87万平方米，没收构筑物24.35万平方米，收回土地2492.32公顷，罚没款7779.32万元，有25名违法当事人被追究刑事责任，171名违法责任人受到党纪、政纪处分。全省从立法到宣传到执法监察，初步形成比较完整的土地法制体系。重视土地法制建设，是黑龙江省国土管理工作的一大亮点。

七

　　1986年10月，省委、省政府决定在各级政府建立纳入政府序列的管理机构时，全省共有从事土地管理工作的人员编制2521人。其中，省土地管理局定编70人，省土地勘测队（后改称省土地勘测规划院）、省土地勘测利用技术中心、省土地管理干部学校三个事业单位编制165人，市（地）、县（市）、乡（镇）三级（1984年省编委核定的土地管理费开支）专项编制2286人。随着土地和城乡地政统一管理各项业务工作的开展，各级土地管理机构人员不足，难以适应工作需要。1988年，省土地管理局根据劳动人事部、国家土地管理局《关于建立健全土地管理机构若干问题的通知》精神，下发《关于进一步做好机构编制工作几个问题的通知》，要求各市、县土地管理局继续依靠地方政府适当设置土地管理事业单位，解决人员和技术力量不足的问题。在各级党委、政府的领导和支持下，土地管理部门的事业单位不断加强，到2000年，省土地管理局所属事业单位由3个增至5个，市（地）、县（市）所属事业单位，由1986年的7个，增加到283个，平均每个市、县有3.6个。截至2005年末，省国土资源厅直属事业单位增至13个，全省各市、县局所属事业单位达到460个，平均每个市、县6个。全省国土资源系统人员编制增加到9454人。

　　1986年省土地管理局成立以来，十分注重干部的继续教育工作。1986年各级土地管理机构建立初期，熟悉土地管理的专业技术人员很少。为了适应新形势下开展各项业务工作的需要，1987～2005年，省局（厅）共举办各类岗位培训班66期，培训人员9956人（次）；举办土地管理函授中专班10期，毕业学员1047人；联办土地管理大专班2期，毕业学员302人；联办土地管理学历证书本科班3期，毕业学员545人，全省土地管理队伍整体素质明显提高，建立起一支具有较高业务水平的管理队伍。1986～2005年，在黑龙江省委、省政府的正确领导下，在国土资源部的指导下，黑龙江省的土地（国土）管理事业取得了长足的进步：业务范围不断拓展，改革、创新稳步推进，工作业绩、部门形象和队伍素质进一步提高，呈现出整体提升的良好态势。但是，随着经济社会的持续快速发展，全省各级国土管理部门面临的保障各行各业建设用地需要，保护耕地总量动态平衡的双重任务仍然十分艰巨。展望未来，全省国土战线的广大干部、职工将站在新的发展起点上，振奋精神，开拓创新，为建设富饶美丽的黑龙江，保障国家粮食安全，做出新的贡献。