第三章　土地执法监督检查
第一节　土地监察


　　一、监察网络



　　1986年10月，黑龙江省土地管理局设置了法规监察处，同时要求各市（地）、县（市）逐级建立健全监察机构。到1987年末，全省有半数以上的市（地）、县（市）土地管理局设置监察机构，开展土地执法检查工作。宾县、尚志等县（市）还对在乡、村基层单位如何建立土地监察网络进行了探索。到1987年10月末，全省乡（镇）、村分别建起土地管理委员会或土地监察领导小组。1987年11月国家土地管理局在郑州召开的全国土地监察会议上，对黑龙江省建立土地监察机构的做法给予充分肯定。国家土地管理局副局长陈业在会议总结时讲：“在建立监察机构网络的工作上，黑龙江省做得比较好，不仅在各级土地管理部门设立专门机构，还在乡（镇）、村建立起群众性的执法检查组织，建起自下而上纵横交错多层次的土地执法体制和监察信息系统。”

　　这次会议把宾县列为全国13个土地监察试点县之一，1988年3月国家土地管理局把该县土地监察试点工作方案转发全国各地。为进一步探索土地监察工作的特点与规律，经国家土地局监察司同意，省土地管理局决定，扩大监察试点范围，把鸡西、双城、尚志、德都、肇东、龙江、哈尔滨市平房区等不同地域不同类型的市、县（区）列为监察试点。尚志市以行政村为单位，聘任一名土地管理员（信息员），通过两年的实践，收效明显：（1）土地法规的宣传真正达到家喻户晓；（2）把违法占地消灭在萌芽之中；（3）密切干群关系，初步形成县、乡（镇）、村土地管理监察网络。

　　1991年，泰来县成立了土地执法监察大队，负责全县范围内土地违法案件的查处，收到了明显成效。在精简机构、压缩开支的形势下，泰来县政府为土地执法监察队伍“开绿灯”，精心组织构建起四级土地监察网络：县设土地执法监察大队，乡镇设土地执法监察小组，村设土地监察员，屯设土地监察哨。并加大资金投入，配备较先进的通讯、交通工具，形成覆盖全县、装备优良的土地执法监察网络。

　　各级土地管理部门在执法实践中，积极探索借助司法力量强化土地执法手段。截至1994年，全省有53个市、县（区）成立土地行政法庭或执行室，有20个县（市）成立土地公安执勤室或土地联合执法队（哈尔滨市规划土地管理局聘任法律顾问），分别占全省83个市（地）县的63.86％和24.10％。14个市（地）中有11个市（地）在中级人民法院设置土地行政法庭或执行室，绥化地区10个县（市）全部成立了土地法庭或土地公安执勤室。克东县58起土地行政案件，有41起是通过法院强制执行的。海伦市土地公安执勤室解决土地纠纷和违法占地案件310件，结案率提高48.00％。该市行政法庭成立后，仅1993年就受理土地案件17起，强制执行3起，收缴各项土地费用及罚款20.00万元。1993年全省有247起土地诉讼和土地部门申请强制执行的案件，经法院审理，全部维持土地管理部门所作的行政处罚和处理决定。

　　1996年年初统计，全省乡（镇）已配有专职土地监察员800余人，兼职土地监察员1 500多人，95％的村屯有监察信息员，全省形成纵横交错、经纬有序的土地监察网络。同年5月在肇州县召开了全省土地执法监察工作经验交流会。



　　1999年9月，牡丹江市针对土地违法案件调查工作时有受阻和执法检查人员遭到人身攻击、群众上访举报日益增多的情况，市公安局在市土地局设立土地治安执勤室。2001年8月，又在市公安局110指挥中心开通了土地联动系统，群众举报的土地违法案件可以直接拨打110，110指挥中心及时向市执法监察大队通报，并按需要由公安派警力配合调查处理。该市还向社会公开举报电话87部，做到专人值守，使群众举报成为及时发现土地违法案件的一个重要窗口。
　　


　　二、土地监察制度

　　1987年7月，省土地管理局制定《土地监督检查制度（试行）》《监督检查评分标准》《非农业建设用地清查验收标准》《信访接待制度》等。

　　1988年10月，省土地管理局会同省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅下发《关于处理土地行政案件和土地权属纠纷案件的联合通知》，对案件受理、立案和部门间协作作出规定。全省各市（地）、县土地管理部门都相应地制定不同形式的土地监察制度，如《土地监督检查办法》《土地监察员守则》《土地监察目标管理责任制》《违法占地案件处理决定书》《违法占地案件报告单》等，有64％的市、县土地管理局与法院联合制定了土地案件办案程序，与公安部门建立了执法协作关系。

　　1991年，全省土地管理工作实行政府和土地管理部门双向目标管理责任制，土地执法监察工作纳入目标管理轨道。层层签订责任状，半年考评，年终总评，兑现奖惩。宾县22个乡（镇）有19个乡（镇）实现无违法批地、无违法管地、无违法用地。1992年克东、宾县政府获全省土地系统执法监察特等奖。鸡西、克东、宾县等10多个市、县经党委、政府同意实行“一票否决权”，即凡是出现违法批地、违法用地、违法管地问题的，一律不能评为先进单位和先进个人。克东县实行“一票否决权”后，各级行政领导对土地执法监察更加重视，违法占地案件明显减少。

　　2002年，省国土资源厅根据国土资源部《关于国土资源违法案件会审制度》等三项制度的通知中“规范国土资源执法监察工作，提高国土资源违法案件的办案质量，及时查处各类违法行为，加强案件查处工作的制约、监督和落实，促进依法行政，充分发挥国土资源执法监察系统的整体功能”的要求，制定了执法监察动态巡查责任制，违法行为举报受理，违法案件查处程序，执法检查报告，国土资源违法案件的查处和行政处罚统计报表等7项制度。

　　同年1月，省国土资源厅在国土资源执法监察工作要点中，提出重点抓好体制创新、规范执法行为、加大监察力度、开展执法检查和加强基础建设等项工作。这一年全省各级国土资源执法监察机构由于建立起执法监察督办制度和执法监察目标考核体系，实行百分考核制，实现执法权限的法定化、执法责任明晰化和执法行为规范化，受到部执法监察局的好评，通过《动态》简报印发全国。

　　三、规范监察人员执法行为

　　1987年，根据国家土地管理局关于提高土地监察人员政治、业务素质，使其成为“忠于职守、通晓业务、热忱服务、秉公执法”的土地卫士的要求，省土地管理局举办两期研讨班，对全省市（地）、县土地管理局正副局长进行培训，历时一个月，聘请省法院行政庭庭长、黑龙江大学法律系教授、东北农学院土地规划系教授和省局有关负责人讲授有关法律知识、土地管理基本理论和土地执法监督检查要求。各市（地）、县根据省局要求，对土地监察人员进行轮训。1987～1992年全省共举办土地执法监察培训班665期，培训监察员23969人次，其中：县（市）培训土地检查员、信息员20365人次。经考试合格的土地监察人员，依据《黑龙江省土地管理实施条例》规定发给黑龙江省土地监察证，全省共发监察证10577件。

　　1997年，省土地管理局、省监察厅联合制定下发《关于违反土地管理法律法规行政处分的暂行规定》，要求土地管理部门领导和工作人员自警、自律。并对违反土地管理法律法规的行为，作出了明确的处分规定。




　　1997年6月，省土地管理局根据中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》有关“建立和完善土地执法监察制度，强化土地管理的执法监督工作”的要求，决定聘请省土地监察专员，加强土地监察工作，充分发挥社会各界人士对土地管理部门及其工作人员的监督作用。经中共黑龙江省委统战部、省人大常委会、省政协常委会推荐并商有关民主党派省委及本人同意，黑龙江省土地管理局决定聘请省人大农林委副主任王槐隆、商立生、赵云成、何永林，省人大常委、民盟省委副主任、商学院授教洪伯铿，民建省委常委杨振海，省政协法制委员会副主任许安，九三学社、东北农业大学系主任、副教授张国安等11名同志为首批省特邀土地监察专员。哈尔滨、双鸭山、牡丹江市土地管理局聘请市、区人大、政协的领导为土地执法监督员，采取定期召开监督员和用地者座谈会及走访用地单位的方式，征求社会各界对土地管理部门行政执法工作的意见。

　　2001年7月，省国土资源厅决定聘请省人大农林委员会主任刘桐年、副主任张秀芝、王恩山，省政协常委刘霖季、省科学院副院长郭景春、东北林业大学副院长赵雨森、省政协经委副主任时翔等13名同志为省特邀国土资源监察专员。省国土资源厅组织特邀土地监察专员到实地视察、走访，征求群众意见，接受社会监督。



　　2002年4月，省国土资源厅发出《关于印发〈国土资源执法监察有关制度〉的通知》，确定实施执法监察七项制度，包括：国土资源违法案件会审制度，国土资源执法监察督办制度，错案责任追究制度，国土资源违法案件行政处罚听证制度等。

　　2003年，省国土资源厅为提高执法监察人员的整体素质，实行持证上岗制度。省厅协助佳木斯、黑河、牡丹江等九个市（地）的国土资源部门对执法监察人员进行培训，并组织考试发证。当年，全省有850余名国土资源执法监察人员经考试合格，领取了中华人民共和国国土资源执法监察证。