第二节 政企分开 一、政企分开形式的探索
（一）农垦建政实验的“友谊模式”
历史上友谊农场曾两次设立县级政权机构，建政形式是场县合一、职责分开、两税自留、自求平衡，实行农垦系统和地方政府双重领导，以农垦系统领导为主的领导体制。这种体制保证了这一时期农场经济和社会事业的发展。1984年12月，经国务院批准，友谊县再次恢复，同友谊农场县场合一。1988年3月，省委、省政府决定，在友谊进行县场分设、政企分开的改革试点。友谊县和友谊农场机构分设，政企职能分开。友谊县行政隶属佳木斯市（后隶属双鸭山市），友谊农场由农场总局、红兴隆农场管理局实行系统管理。
为进一步理顺县场的职能关系，深化友谊县和友谊农场的行政管理体制改革，1995年11月，省委、省政府批准了省编委《关于进一步深化友谊县、友谊农场行政管理体制改革方案》（黑办发〔1995〕22号）。这次改革的主要任务是，规范县政府和友谊农场的职能，凡属应由政府行使的行政管理职能全部划归友谊县政府，凡属应由企业行使的生产经营职能全部划归友谊农场。依照有关法律和章程设置政企机构，精干高效、不得重复。在分场层面建立独立的乡镇办事处，作为县政府的派出机构，同分场实行政企分开。
2005年，从运行情况看，县政府承担了部分行政、司法和社会性支出，在一定程度上减轻了农场办社会的负担，但也存在一定的问题。1.县场管理对象过分集中交叉，常引发矛盾和摩擦，这些矛盾和摩擦因机构分设、隶属关系分开、利益主体分离、责权利脱节而难以及时有效地调节和弥合而引发。2.县政府没有在分场和生产队建立乡镇政权机构和村民自治组织，事实上各分场只是挂了乡镇机构的牌子，农场仍然负责分场和生产队的社会管理工作，并承担每年近千万元的社会公共支出。3.农场仍保留了部分行政职能，政企职能交叉、机构重复设置的问题没有得到根本解决，也加大了农场管理费开支。4.政府机构设置不精干，没能体现“小政府大服务”，建政后管理机构由30个增加到60个，财政收支缺口需要省、市财政退库补贴。这种模式仍未根本解决政企职能交叉、机构设置重复、乡镇政权机构不健全等问题，并只局限于友谊县域内。
（二）内部政企分开实验的“绥滨模式”
1987年，绥滨农场被批准为国家级农林综合改革试验区。1994年4月，开始探索在农垦企业内部实行政企分开的途径。按照改革试验设计要求，1995年5月，成立了农垦绥滨社区管理委员会，设置了近50人的管理机构，承担农场分离的司法、行政和社会管理职能。与此同时，农场改制为农工商总公司，从事生产经营。总公司与社区管理委员会共设一个党委，对总公司生产经营进行保证监督，对社区管理委员会实行领导，协调总公司与社区管理委员会之间的关系。党委成员由总公司与社区管理委员会有关领导人员组成。改革对理顺体制、精干人员、明确职责、减负提效等方面收到了一定的成效，对内部政企分开进行了一些有益的探索，但由于改革思路是按照设立“准政府”框架设计的，把改革重点放在了争取行政事权和财税职能上，受到了外部环境的制约，到2000年，失去了继续推进的条件，试点结束。
（三）区域经济一体发展的“虎林模式”
为落实中共十四大和十四届三中全会提出的“坚决打破条条块块分割、封锁和垄断”的精神和五中全会进一步强调的“打破地区封锁和部门分割”“坚决改变自成体系，搞大而全、小而全，低水平重复建设的现象”，根据省委七届四次全会和七届93次、108次常委会议决定，在虎林县进行打破条块分割体制，实行区域经济一体发展的改革试点（以下简称“虎林试点”），为解决全省政企不分、条块分割、体制不顺问题探索试验。
“虎林试点”自1995年初开始酝酿。7月中旬，省委对总局领导班子进行调整，总局党委书记王锡禄调任省政府副秘书长，由牡丹江市委书记申立国接任。
1995年11月29日下午，省委“虎林试点”工作组与虎林县召开区域处以上干部大会，宣布“虎林试点”正式启动。12月，省委、省政府办公厅印发了《虎林县区域经济一体发展改革试点方案》（黑办发〔1995〕21号），要求参与试点的各有关单位按照方案确定的政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，还经营权于企业、还行政司法权于地方政权机关和财政渠道不变、产权关系不变的原则，组织试点工作。
按照改革试点的要求，国营农场总局牡丹江管理局不再对虎林县域内农垦企业行使行政管理权。从1996年1月1日起，将虎林县境内八五○、八五四、八五六、八五八、云山、庆丰6个农场行使的行政、司法职能移交虎林县，将农场设立的公检法、工商、土地、交通等行政、司法部门及人员120人、资产619万元全部划归虎林县相关部门，其他行政和社会管理职能也一并交虎林县统管。经费继续由农场承担，以1995年发生额170万元为基数，从1997年开始农场负担每年递减10％，10年后全部由虎林县承担。虎林县在八五八农场设立社区管理委员会，在八五○、八五六和云山3个农场设立办事处，作为县政府派出机构，行使乡镇级政权组织职能。由迎春镇和东风镇分别对八五四、庆丰农场行使基层政权职能。对上述6个农场和虎林电厂、迎春机械厂、西岗齿轮厂进行委托自然人经营实验，由总局实行委托经营。企业党组织按照属地管理原则，由县委实行统一管理，党委书记、副书记由农场总局党委吸收虎林县委参加进行考核，征求县委意见后任免。企业行政领导干部由农垦总局按照委托经营办法聘任或解聘。
“虎林试点”在运行中遇到了许多问题，引起了国务院领导同志的关注和重视，时任国务院总理李鹏曾亲临黑龙江省视察了解情况。1996年6月初，国务院决定派出虎林试点调查组，并要求“试点维持现状，不再扩大”。6月15日，总局党委副书记孙勇才主持，研究向国务院调查组的汇报，要求实事求是地反映垦区做的工作及存在的问题，原则上按省委对虎林试点的口径做出评价。6月17～27日，以国务院副秘书长刘济民为组长的工作组，前来调查了解虎林改革试点情况。6月24日，国务院调查组在佳木斯召开座谈会，总局党委书记申立国作了全面汇报。8月10日，李鹏总理召开国务院第48次常务会议，听取了国务院副秘书长刘济民关于黑龙江国有农垦、森工企业体制问题的汇报，会议同意副总理姜春云提出的意见并强调，黑龙江国有农垦、森工企业现行领导管理体制应保持稳定，虎林的改革试点进行到1997年底，试点的范围和内容不扩大。
1996年10月以后，省委陆续对总局的领导班子做出调整，免去刘文举局长职务，由时任佳木斯市常务副市长王玉林接任，并调依安县委书记王家旭为总局副局长，调虎林县委书记韩乃寅为总局党委副书记、副局长，任命张广勤、王德胜分别为建三江、牡丹江管理局局长兼总局党委委员。
由于虎林试点“条件不具备、时机不成熟”，1998年初，虎林县向省委提出结束试点的申请。5月20日，省委办公厅发出《关于解决虎林改革试点善后问题的通知》（黑办发电〔1998〕23号）。6月，省委八届二次常委会议决定结束“虎林试点”，恢复农垦系统管理。7月4日，总局在牡丹江分局召开了结束虎林试点大会。随后，向省委、省政府提交了《关于“虎林试点”的有关情况及解决善后问题的意见》。
二、内部政企分开
1995年11月，省委常委七届109次会议讨论通过了省国营农场总局《关于黑龙江垦区加速体制改革的总体方案》（黑办发〔1995〕20号），要求垦区按照集团化经营、政企分开，还经营权于企业、还行政司法权于地方政权机关原则，尽快实现从传统计划经济体制向市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变。
《方案》提出垦区管理体制改革的具体任务是：按照建立集团总公司的模式，加快垦区管理体制改革的进程，通过将总局改组为黑龙江农垦集团总公司，实现垦区管理体制由行政管理体制向企业管理体制转变。集团总公司以资产经营为基本职能，并承担起对国家授权运营的国有资产的保值增值责任，争取进入国家级企业集团序列。鉴于垦区区域性、社会性、综合性等特点和政企分开的过程性等原因，在一定时期内仍保留总局作为省政府一个厅（局），保留黑龙江省农垦总局的牌子，承担垦区的行政管理职能，与黑龙江农垦集团总公司实行一套机构、两块牌子。管理局作为一级行政管理层次，按照省委关于“强化两头，弱化中间”的要求，逐步弱化，最后撤销。撤销后可受总局委托，主要行使资产监管职能。农场内部成立社区管理委员会，专司农场辖区内的政权性和社会性管理职能的试验。农场成立农工商公司，成为专门从事生产经营活动的法人实体和市场竞争主体。
从2000年开始，总局党委在全面总结友谊农场“建政”、绥滨农场“建立社区管委会”和虎林六场“两还”实验和试点经验教训的基础上，决定按照省委八届二次常委会议确定的“省级授权、部门派出、系统管理、内部分开”的改革原则，全面推进垦区内部政企分开改革。
2000年底，总局党委（扩大）会议提出，积极探索垦区政企分开的实现形式，加快建立现代企业制度，实行集团母子公司管理体制。在绥滨农场试点的基础上，进一步扩大试点范围，采取内部政企分开形式，在农牧场建立相对独立的社区管理委员会，分离企业办社会职能。2001年4月，总局党委、总局下发了《关于推进农场内部政企分开若干问题的意见》（黑垦发〔2001〕7号），就改革的指导思想、基本原则、目标任务、实施步骤、试点单位和组织领导等做出了明确规定。选定九三分局和大西江、八五一一、绥滨农场为总局试点单位，各分局选择2～3个农场为分局试点单位，先试点后推开，计划两年时间改革推进到位。
到2001年底，31个试点农场全部完成了试点方案的制定、报批和“六分开”工作，初步确立了农场内部政企分开体制框架，以及实施改革的操作程序和方法，为整体推进积累了经验、奠定了基础。
2002年4月，总局党委会议讨论通过了《关于全面推进农场内部政企分开的意见》（黑垦发〔2002〕3号），《意见》就小型农场社区管理机构设置，实行三级管理的大型农场社区管理机构设置，上市农场政企分开和社区管理机构设置，上市农场资产划分、经费核算和财务管理，上市农场与社区党群机构设置，友谊农场建政和剥离上市后遗留的问题，分离独立厂矿企业办社会职能和加强制度建设等一系列具体问题做出了明确规定，对全面推进改革做了统一部署。各分局、农场和独立厂矿企业按照总局党委的要求，积极稳妥、健康有序地全面推进内部政企分开改革。
垦区104个农牧场规模差异很大，最小的青年农场总人口1311人、土地总面积663公顷，最大的友谊农场总人口10.4万人、土地总面积18.9万公顷，不同类型的农场所承担的社会职能不尽相同。根据社会构成基本要素，采用总人口、土地总面积和经济总量（GDP）3个主要社会经济统计指标，把农场分为5个类型。在实施内部政企分开改革中，根据不同类型的农场，确定人员编制和机构设置，进行分类指导。对大中型农场要求政企机构分设，社区与农场主要领导不交叉任职，两套机构，两块牌子。小型农场按照“一套机构，两块牌子”的原则，设置社区综合管理机构，社区与农场主要领导可以交叉任职。在具体机构设置上，不强调上下机构对口，有些相关机构可保留牌子，合署办公，一人多职。在人员编制上，按照定职能、定机构、定人员的原则，严格按照农场类型确定社区管理机构（包括党群机构）人员编制，小型农场平均16人，大型农场平均42人，拉开编制档次。对上市分公司所在农场，在上市分公司与农场“五分开”的基础上，按照“一套机构，两块牌子”原则，对存续农场进行内部政企分开改革。独立承担办社会职能的厂矿企业，比照农场进行内部政企分开改革。友谊农场既是建政农场又重组上市，情况比较特殊，作为个案处理。对于其他个性问题，如农场与独立厂矿企业交叉分布问题，转制企业承担社会职能问题，则通过专题调研个别问题个别处理。
到2002年底，104个农牧场和4家承担社会职能的厂矿企业内部政企分开改革基本推进到位。在农场（厂矿）内部共设立了108个社区管理机构和160个社区居民自治组织，分离了企业办社会职能，实现了内部政企分开。据初步统计，分离到社区的社会管理服务人员45138人，占企业全部职工总数的12.6％，其中社区机关管理人员3204人，平均每场（厂矿）29人；分离社会公益性资产16.2亿元，占企业全部资产总额的9.2％；年社区经费支出总额12.58亿元（不含政策性支出、公共基础建设投资和财务费用），其中，财政拨款3.84亿元，占经费支出总额的30.5％；事业创收2.22亿元，占17.6％；企业补贴6.52亿元，占51.9％，基本摸清了企业办社会的家底。实行政企分开后社区和农场机关管理人员比分开前减少了977人，减少管理费用支出0.28亿元；2002年总局对农场社会性支出财政补贴比2000年增加了0.84亿元，这两项因素减轻企业社会负担1.12亿元。
农场内部政企分开体制解决了原体制难以解决的一些问题。通过建立社区管理机构，将农场的社会管理职能与生产经营职能分开，社区管理机构与农场经营机构各司其职，各负其责，初步解决了农场场长过多承担社会责任和矛盾的问题，使企业经营者从繁杂的社会事务中解放出来，集中精力抓好企业经营管理。社区管理机构相对独立地承担农场的社会管理职能，依法行政，为企业经济发展服务。建立社区管理机构，承接农场分离的转制企业和下岗职工，以社区管理者的身份去扶持和管理个体私营企业，解决了国有企业管理个体私营企业的问题。社区与农场共设一个党委机构和群团机构，赋予农场党委、团委和工会全面负责社区党群工作的职能，明确了农场党群组织负责社区党群工作的权责，解决了过去以国有企业党群组织的身份管理社会及非国有企业党群工作的问题，有利于开展社区党群工作。通过清产核资和资产评估，把农场的社会公益性资产剥离给社区管理使用，明晰了农场经营性资产和社会公益性资产的占有量和权属，为今后真实考核评价农场经营业绩和确定资产收益奠定了基础。通过总局补贴增加一块，精简机构和人员消化一块，场办事业单位改制降低一块，初步达到了精简机构、压缩事业开支、减少企业补贴的目的。同时通过社区机构定岗定员定编、定向限额核定经费，为农场实行刚性财务预算奠定了基础。
