第二章　专项管理
第一节　计　划


　　1986年，垦区在计划管理上主要特征是“简政放权”“宏观管住，微观放活”，逐步发挥市场对资源配置的主导作用。到1987年，总局先后下发《黑龙江省国营农场总局计划体制改革方案》《黑龙江垦区投资体制改革方案》《黑龙江省国营农场总局计划管理办法》和《黑龙江省国营农场总局投资管理办法》，进一步推进了投资体制改革，改变了原来无所不包的格局，强化了固定资产投资计划管理，加强了项目全程管理，强调了投资的科学性和投资效果。拓展了投资渠道，加大了利用外资的力度。按照省委、省政府的要求，总局成立小汽车定编管理办公室（简称定编办），制定了《垦区小汽车定编管理办法》和《小汽车配备标准》，严格了各项审批制度。1989年和1994年，“定编办”与总局监察、公安交警、交通、工商、财务、审计等部门合作，进行了两次“小汽车清查、清理、整顿工作”，对清查出的651台违纪小汽车进行了处理。

　　1989年，农业部农垦局对黑龙江垦区的固定资产投资与项目管理所取得的成效予以肯定，并在佳木斯市召开了全国农垦重点项目管理工作会议，黑龙江垦区在会上介绍了经验。

　　1990年，根据国家和省的要求，总局成立黑龙江省农垦工程咨询公司，从事工程咨询业务。此后，垦区重大工程项目都要经过咨询公司组织有关专家进行咨询论证，从项目建设的必要性和可行性（市场环境，建设条件，技术的先进性和可靠性，经济的合理性）等方面为各级领导提供项目建设的决策依据，使建设项目决策科学化又迈出重要一步。同年，国家批准黑龙江垦区百亿斤商品粮基地建设项目立项并开始实施，该项目实施需要大量建设资金，开始规划固定资产投资为29.3亿元，后增加到60.88亿元，到2000年底，实际完成63.9亿元。

　　1991年，总局在计划统计处的基础上组建计划委员会（简称总局计委），加强了改革后的计划管理工作，计划管理工作重心逐步转移到长远发展战略的研究、长期计划的制定与管理和加强宏观调控，工作方法也由直接分钱分物转向指导服务和加强固定资产投资项目管理。融资工作成为计划管理的重要内容，垦区成功完成开发银行贷款和日本政府贷款的融资工作。1993年，总局计委设立外资科，1996年，总局成立投资办公室（其业务归计委领导），分别负责外国政府贷款的运作、管理（包括还贷）和国家开发银行贷款。

　　到2000年，垦区生产和社会发展计划从指令性到指导性，从放权到淡化，最后放开，根据市场信息对企业（事业）进行指导、引导和服务。加强了固定资产投资的宏观控制，把握投资规模、严格建设项目的管理，执行基本建设程序，狠抓投资效益，建立了《建设项目与投资跟踪问效制度》，加强了建设项目和投资使用情况的检查。

　　2003年，国家发展改革委员会决定将黑龙江垦区按大型企业对待，纳入国家发展改革委员会的计划业务管理，国家发改委各司、局按照各自职能，直接受理黑龙江省农垦总局有关工作汇报、项目报送等事宜，并对其进行业务指导，使黑龙江垦区的经济与社会发展得到国家更大、更直接的扶持。

　　计划管理体制的改革和管理方式的改进，使垦区企事业单位在发展经济方面有了更多的自主权，也增强了自我约束的自觉性。

　　一、年度计划

　　年度计划的制定，一方面依据总局、分局和农场长期计划所确定的思路、任务、目标来确定本单位本年度的工作思路、任务、目标和发展速度，同时依据各种市场信息和合同，经过综合平衡来确定当年的生产任务和指标，然后再根据本单位的主客观条件，充分发挥和动员各方面的有利因素与潜力，制定出保证计划任务完成的具体措施，使各项生产建设活动有秩序地进行。

　　固定资产投资计划的制定，主要依据国家的产业政策、上级已批准的建设项目的项目建议书和可行性研究报告以及按照本单位长期计划应在本年实施的项目，考虑本单位的自筹资金能力、银行贷款落实的可能性和土地征用等其他建设条件，制定本年度的固定资产投资计划。固定资产投资计划的责任人是项目业主，业主必须对投资者负责，上级计划对下级有很强的约束力。

　　在市场经济条件下，生产计划是一种预测性计划，上级的计划对下级不具有约束力，真正对生产计划负责的是企业总经理、承包人和家庭农场场长。

　　1986年，在生产计划指标中，除农场的总播种面积、粮豆总播种面积、粮豆总产量、粮豆上交量（粮食定购指标和出口大豆指标）、工农业总产值（后改为国内生产总值）、造林面积、奶牛存栏头数、尿素产量及上交量、固定资产投资总规模、主要项目投资、主要经济效益指标以及计划生育、学校招生指标仍作为指令性指标管理外，其余指标都作为指导性指标或参考性指标管理，改变了原来无所不包的计划管理格局。

　　按照上级精神，垦区强化了固定资产投资计划管理，把固定资产投资分成经营性投资和非经营性投资两部分。非经营性投资用于公益性建设项目，由国家基金拨款安排，无偿使用。经营性投资用于生产经营项目的建设，由国家“拨改贷”资金和银行贷款安排，用款单位要按期还本付息。国家对建设资金的投放不是按以往的基数进行“砍块”（所谓“水平法”），而是先审批建设项目，被批准的建设项目即可获得国家或银行的资金支持。为此，垦区上下开始重视建设项目的研究，从战略规划拟定、长期计划的编制到年度计划的制定，都把研究策划建设项目作为重要的工作内容，各级计划部门还在相关部门的配合下编制了基本建设项目库。企业对自有资金（自筹资金和更新改造资金）的使用可在总局下达的控制规模内自行安排。但是，楼堂馆所的建设必须报总局或农业部审批。

　　2000年开始，总局、分局不再给下级下达生产计划。总局、分局对生产情况的把握主要靠各种调查（现场调查、访问调查、会议调查、统计调查等）来实现。但在每年年初，总局、分局都拟订本辖区的经济发展预期目标，如国内生产总值达成数、经济增长速度、各次产业的增加值、粮食总产量、奶牛肉牛生猪存栏头数等，并围绕此目标安排自己的工作方案。此目标不分解下达给下级执行，只作为一种引导。为保证科学轮作，合理换茬、推广优良品种和机械化作业（包括航化作业），农场在地号设计和作物品种的安排上，常常通过协商、协调，引导家庭农场顾全大局，实施科学种田。

　　固定资产投资计划也改变了过去年初下达一次计划，年中（8～10月）调整一次计划的做法，而是根据项目前期工作成熟情况和上级（国家发改委和农业部）下达的计划，分期、分批地下达垦区的计划。

　　投资体制改革以后，固定资产投资计划的管理也不再由计划部门一家独办，而是由计委、水务局、农业开发办、扶贫办、财务处等几家分头管理，各负其责，计委负责总协调，以避免重复建设，重复投资，也有利于用多种投资合力建设一个较大型项目，避免出现投资缺口。“九五”期间垦区推行“以稻治涝”，发展水田近千万亩，就是用计划内国家基金拨款、水利建设专项投资、小型农田水利事业费、农业综合开发投资、开发银行贷款、扶贫资金等多元投资来完成的。

　　过去曾经实行过的短期计划，随着改革的深入和市场经济体制的不断成熟，各级管理部门已不再使用，短期计划已经成为企业和家庭农场的自主行为。出现特殊情况，如洪涝灾害、严重旱灾、大面积病虫害等，农场组织家庭农场联合抗灾，实施短期计划。

　　二、长期计划

　　（一）五年计划

　　长期计划的内容一般包括计划期内（5年或10年）经济发展的指导思想，发展方针，应遵循的原则，经济与社会发展的任务和目标（达到的规模和发展速度以及结构比例等），发展重点和主要建设项目，实现计划目标需采取的主要措施等。

　　1985年前，垦区制订长期计划的工作已走上规范化、制度化。在编制的指导思想和方法上较以前有了很大进步。从编制“七五”计划开始，改变了过去只研究工农业生产指标，开列建设项目单子和所需投资的测算（人称“要钱计划”），而是从垦区经济与社会全面协调发展的角度出发，立足于垦区的资源优势，深入研究垦区的发展潜力，对各次产业、各个经济区和各项事业进行全面系统的分析研究，科学地预测各项发展目标、指标和发展速度，并研究其实施的可能性，进而制定出切实可行的保证措施，确保计划目标的实现。

　　1985年以后制定的长期计划有：《黑龙江垦区经济与社会发展“七五”计划（1986～1990）》《黑龙江垦区经济与社会发展“八五”计划（1991～1995）》《黑龙江垦区经济与社会发展“九五”计划（1996～2000）》《黑龙江垦区经济与社会发展“十五”计划（2001～2005）》。五年计划的编制时间是在上一个五年计划的最后一年着手构思，在该五年计划的第一年编制完成。
　　每个五年计划中都包括对上一个五年计划执行情况的回顾和总结，提出这一个“五年计划”的任务和目标，其内容涵盖经济总量（国内生产总值GDP）、增长速度，第一产业（种植业、畜牧业、林业和渔业）、第二产业（工业和建筑业）、第三产业（服务业）的发展目标（增加值、主要产品产量、产业内部结构比例等）和三次产业间的比例关系，预期实现的利税总额，社会发展的主要指标（学校在校生数、医院病床数、人口自然增长率等），经济与社会发展的重点和主要建设项目以及投资总规模和资金筹措方式等。

　　（二）行业发展计划

　　自“八五”计划开始，垦区的长期计划都附有行业发展计划，行业发展计划与经济与社会发展计划一起构成一个完整的发展计划体系，共同指导计划期内垦区各行业的协调发展。垦区在制定《黑龙江垦区经济与社会发展“十五”计划》的同时，还制定了《垦区种植业“十五”计划》《垦区种子产业“十五”计划》《垦区林业“十五”计划》《垦区畜牧渔业“十五”计划》《垦区工业“十五”计划》《垦区农业机械化“十五”计划》《垦区水利建设“十五”计划》《垦区城乡建设“十五”计划》《垦区交通建设“十五”计划》《垦区通信产业“十五”计划》《垦区环境保护“十五”计划》《垦区科学技术“十五”计划》《垦区教育事业“十五”计划》《垦区卫生事业“十五”计划》《垦区劳动与社会保障“十五”计划》等。行业发展计划由行业主管部门负责制定，由计划部门综合平衡，以保证各行业之间的协调、有序发展。

　　（三）专项规划

　　1986～2005年，总局计委还与有关处室合作编制了若干专项规划。主要有：《黑龙江垦区商品粮基地建设规划》《黑龙江垦区大豆基地建设规划》《黑龙江垦区50万头奶牛、肉牛发展规划》《黑龙江垦区大麦基地发展规划》《黑龙江垦区防病改水规划》《黑龙江垦区贫困场“八五”脱贫规划》《黑龙江垦区退耕还湿规划》《黑龙江垦区通县乡公路建设规划》《黑龙江垦区老工业基地调整改造食品加工业发展规划纲要》《黑龙江垦区农产品批发市场发展规划》。北大荒商贸集团编制了《北大荒物流规划》。

　　（四）计划完成情况

　　“七五”计划期间是垦区经济体制改革推进力度最大的时期，兴办家庭农场从出现反复到稳定，投资体制由供给制改为“拨改贷”，物资供应实行“双轨制”，自然灾害频繁，资金短缺，经济发展遇到很多困难。在此期间，完成了世界银行黑龙江农垦项目，开荒20万公顷，建成了二道河、鸭绿河和浓江农场及63个项目队。建成了“三大一太”（三江食品公司、农垦大厦、大连友好宾馆、太湖疗养院）、新谊糖厂、查哈阳糖厂、前进油脂厂、九三油脂厂、东海焦化厂、曙光水泥厂、八五二造纸厂、宁安啤酒厂及20个小奶粉厂。在北京、上海、大连、无锡、深圳设立了办事处。“七五”期间，垦区农田基本建设得到加强，抗灾能力增强。1990年，垦区农业获得特大丰收，粮豆总产量达到460.2万吨，亩产达到188公斤，分别比1985年增长82.33％和84.3％，均创历史最高水平。

　　“八五”计划时期，开局不利，1991、1992年垦区连续两年遭受特大洪涝灾害，损失严重，粮食大幅度减产。广大干部群众团结奋进，经过三年努力，取得了改革与发展双丰收。大农场套小农场的双层经营体制和“四到户，两自理”的经营方式得到确立，不同形式的承包经营在工商运建服企业全面实行。经济运行经过两年恢复后再创新高。1995年，实现国内生产总值79.1亿元，比1990年的40.2亿元增长96.8％，年均增长14.49％；粮食总产量达514.6万吨，比大丰收的1990年增长11.8％；单产达3197公斤／公顷，再创历史新高。

　　1990年，国阅〔1990〕85号文件批准黑龙江垦区一百亿斤商品粮基地建设项目立项，1991年列入国家投资计划，1992年国家计委计农经〔1992〕1572号文件批准该项目的可行性研究报告，项目建设期为8年，总投资29.3亿元。这个项目的实施，对垦区农业的发展起到很大的推动作用。为了筹集一百亿斤商品粮基地建设项目实施所需资金，总局计委进行了多方努力，在国家计委、农业部、国家开发银行、国家进出口银行的大力支持下，获得国家拨款3.17亿元，开发银行贷款24.3亿元，日本政府贷款200亿日元，为“九五”期间一百亿斤商品粮基地建设项目提供了保证。

　　“八五”期间，垦区新建设的项目主要有：红色边疆（嘎噜河）金矿、七星专用面粉厂、九三制粉厂、宝泉岭精米厂、建三江精米厂、哈尔滨大生饲料公司、青年长林养鸡场、40个小奶粉厂、二九一大麦芽厂（新车间）、绥化光电材料厂、绥化工程塑料厂、科学院生物调节剂厂等。

　　“九五”计划期间，垦区全面贯彻总局党委“三转、两开、一打牢，做好四篇文章，实施六大战略”的总体发展思路，2000年，实现国内生产总值145.7亿元，按可比价格计算比1995年增长79.6％，年均递增12.4％，粮食总产量814.1万吨，比1995年增长58.1％，年均递增9.6％，利税总额（全口径）5年累积实现132.6亿元，比“八五”期间增长166.6％，农场职工家庭人均纯收入3337元，比1995年的2348元增长42.1％。

　　“十五”计划于2001年初编制完成，总局党委讨论通过后于2001年3月行文（黑垦局发〔2001〕4号）下发。2005年，垦区实现国内生产总值269.8亿元，5年平均增长12.6％。粮食总产1026.51万吨，比2000年增加212.37万吨。农场职工家庭人均纯收入6179元，比2000年增加2842元。

　　三、战略规划

　　1983年，按照中央要求，总局计划统计处起草了《黑龙江垦区经济发展“翻两番”规划》，经总局党委讨论修改后通过。《规划》明确了垦区1983～2000年经济发展的思路、目标和实现目标的战略措施：到2000年垦区工农业总产值达到74.8亿元（1980年不变价），是1980年18.7亿元的4倍。

　　1988年，在前两年改革出现波动（兴办家庭农场“翻烧饼”）、生产建设资金短缺、经济发展乏力的情况下，总局党委提出今后一个时期，垦区经济与社会发展的总体思路是：“经济稳中求进，改革稳中求深，科技兴农，管理兴工，良化社会经济小气候。”到1990年底，垦区全面完成了“七五”计划，超额实现了中央提出的工农业总产值在1980年基础上翻一番的经济建设战略部署第一步目标，达到42亿元，比上年增长15.1％。创国民生产总值31.1亿元。粮食生产获得历史性大丰收，单产、总产和交售量创历史新高。

　　1995年底，总局党委在深入调查研究的基础上，提出新的发展战略规划，对“翻两番”规划做了有力补充。新的发展战略规划提出到2000年全面完成现代化建设的第二步战略任务，国民生产总值、粮豆总产、人均收入、上缴税金在1994年基础上翻一番，社会事业相应发展，人民生活达到小康水平，并为下个世纪经济和社会持续、快速、健康发展打下坚实基础，使垦区成为经济结构优、发展后劲足、职工生活富、竞争优势明显、社会文明稳定的新型垦区。具体目标是，到2000年实现粮豆总产85亿公斤，力争100亿公斤，实现国民生产总值（GNP）86亿元，力争100亿元，实现利税总额50亿元，人均收入5000元，提前实现翻两番奔小康的目标。经过5年运行，提前三年实现了现代化建设第二步战略目标。

　　2000年8月23日，江泽民视察黑龙江垦区并题词：发扬北大荒精神，率先实现农业现代化。总局党委制订《黑龙江垦区农业现代化建设规划》。2000年11月9日提交总局党委讨论通过下发垦区。《规划》提出的目标是：到2010年，经济总量增加2倍，利税总额达到50亿元，人均收入超过8800元，粮食生产能力达到100亿公斤。并列出15项实现农业现代化必须达到的指标。实现《规划》分两步走。第一步目标是，到2005年国内生产总值（GDP）达到243亿元，年均增长10.8％，人均GDP达到1.5万元，粮食总产达到950万吨，农场人均收入达到5500万元。37个农场基本实现农业现代化。到2010年，垦区90％以上的农场基本实现农业现代化，产业化龙头企业全部建成现代化企业。

　　2001年，作为农业部农垦系统农业现代化建设示范场的友谊、八五一一、八五三和二道河农场也在总局工程咨询公司的帮助下编制了《农业现代化建设规划》。2002年，九三分局和牡丹江分局遵照农业部农垦局的指示，编制了《现代农业示范区规划》。

　　为贯彻落实中共十六大精神，把省委九届四次全会关于“努力快发展，全面建小康”的战略部署落到实处，总局党委于2003年10月，组织总局机关相关处、室、局，由计委牵头编制了《黑龙江垦区全面建设小康社会纲要》。《纲要》把垦区农业现代化建设融于全面建设小康社会进程中，不断提高垦区人民生活质量和生活水平，增强北大荒集团的竞争实力。提出全面建设小康社会必须完成的三大战略任务：一是以率先实现农业现代化为目标，进一步巩固和强化垦区国家重要商品粮基地的战略地位；二是以龙头企业牵动，加速结构优化和产业升级，努力扩大经济总量，进一步增强和提升垦区经济发展的综合实力；三是在生产发展和生产力提高的基础上，进一步改善和提高垦区人民的生活水平，使职工群众过上更加富裕殷实和健康文明的生活。全面建设小康社会的目标是：2010年基本实现农业现代化，2020年基本实现现代化。国内生产总值到2010年比2000年翻1.57番，到2020年比2000年翻2.85番。产业、就业、社会统筹、收入分配结构合理，垦区经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。北大荒集团跻身世界500强。

　　四、项目管理

　　1986年，在项目管理方面，垦区借鉴发达国家的先进管理方式和管理办法，实施简政放权，加强了建设项目管理的科学性。

　　1988年，在固定资产投资领域中，由于基层对自主权使用不当，自筹投资规模失控，基建战线过长，在建项目过多，投资效果差。根据国务院《关于控制固定资产投资规模的若干规定》和《关于清理固定资产在建项目的通知》精神，总局开展了“在建项目大检查”，清理了457项在建工程，停缓建了42个“问题项目”。同年，根据国家有关文件精神和垦区改革不断深入的新形势，总局下发《黑龙江垦区固定资产投资计划改革方案（试行）》，在前两年“简政放权”的基础上，进一步理顺关系，规范投资行为，强化投资与项目管理，使计划管理逐步走上规范化、科学化，从制度上杜绝了“首长项目”“点头项目”，强化了投资规模的宏观调控与项目建设的规范管理，使垦区的项目管理逐步走上科学管理的轨道，但仍然存在一些不容忽视的问题。

　　在发展规划和长期计划的拟订中，垦区注重项目策划，加强了项目库的建立与管理。1990年开始，总局和各管理局都建立了本辖区的固定资产投资项目库，不定期地修订和补充。

　　1991年，国务院第82号令开征投资方向调节税，实行投资许可证制度。总局执行此规定，有效地控制了投资规模，制止了乱拉资金，乱上项目的现象。

　　垦区建立了项目稽查制度，1995年5月，总局印发《黑龙江垦区固定资产投资项目跟踪问效方案》，由计委对建设项目的投资效益情况进行跟踪，以减少项目建设单位只管要钱上项目，不抓项目建设质量和建成后的经营管理的弊端发生。1999年4月，国家计委下发《重大建设项目违规问题举报办法（试行）》，作为各级项目稽查部门的行政执法依据，开展固定资产投资项目检查，针对检查中发现的问题进行整改，同时推出“黑龙江垦区建设项目实施目标责任制管理的制度”。2000年，在总局机关机构改革中，计委设立项目稽查科。

　　到2005年，总局先后制定并颁发了《黑龙江垦区投资与建设项目管理办法》等一系列文件，使项目管理步入法制化轨道。严格基本建设程序，强调项目前期工作的必要性，建立了项目论证制度。建立了项目建设业主负责制，法人责任制，项目设计、施工、设备采购招标制、施工监理制，竣工验收制，项目稽查制（跟踪问效制），在项目建设过程中或建成后，如发现问题，将对有关责任人进行追究。