第八节　利用政府主权外债管理


　　黑龙江省利用政府主权外债始于1986年。1986～1997年，由国家部委统管。1998年10月根据国务院“三定方案”，原由外经贸部承担的外国政府贷款工作，划转给财政部管理。各省（市）利用政府主权外债管理，也从1999年1月起，正式移交省（市）财政部门。

　　一、贷款额度及使用方向

　　截至2005年底统计，全省累计利用国际金融组织和政府贷款18.69亿美元（按2005年12月31日汇率折算，折合人民币150.86亿元）。其中利用世界银行贷款2.5亿美元，占利用贷款总额的13.4％；利用亚洲开发银行贷款8.18亿美元；利用国际农发基金组织贷款43.7亿美元，占利用贷款总额的0.7％；利用外国政府贷款7.89亿美元，占利用贷款总额42.2％。

　　利用贷款共计新上建设项目82个，其中工业能源项目28个，贷款额37027.96万美元，占贷款总额的19.8％；农林类项目9个，贷款额25730.29万美元，占贷款总额的13.8％；教育类项目10个，贷款额8459.04万美元，占贷款总额的4.7％；卫生类项目8个，贷款额6309.75万美元，占贷款总额的3.4％；交通类项目8个，贷款额5292.75万美元，占贷款总额的27.9％；城市基础设施类项目12个，贷款额42308.74万美元，占贷款总额的22.6％；环保及综合类项目7个，贷款额14508.44万美元，占贷款总额的7.8％。

　　到2005年底，已有国际金融组织21个外国政府贷款45个项目完工交付使用。各年贷款项目情况如下：

　　1986年9月，利用世界银行贷款———地方大学项目启动。省教育厅承贷，项目内容包括哈医大、哈师大和黑龙江大学3所高校扩大校舍、购置试验仪器设备、图书和进行师资培训及课题研究。协议贷款总额477.86万个特别提款权，实际使用477.86万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率2％。项目于1991年全部完工投入使用。

　　1987年7月，利用世界银行贷款———农村卫生与医学项目启动。贷款用于省市两级卫生防疫站能力建设。项目覆盖省卫生厅和哈尔滨市本级。项目协议贷款31.92万个特别提款权，实际使用31.92万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率0.75％。1991年全部完工投入使用。

　　1989年1月，利用世界银行贷款———中师师资培训项目启动。项目包括哈尔滨、佳木斯和黑龙江3所教育学院，主要是采购设备、图书，开展国内外教师培训。1993年项目任务全部完成。项目协议贷款169.79万个特别提款权，实际使用169.79万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率2％。同年11月，利用世界银行贷款———教材开发项目启动。承贷单位为省新闻出版局下属新华印刷厂。项目内容包括购进德国海德堡四色胶印机1台、国产四色胶印机3台、日本全自动晒版机1台。项目于1994年完成。项目协议贷款总额132.7万个特别提款权，实际使用贷款132.7万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率2.5％。

　　1991年12月，利用世界银行贷款———结核病防治项目启动。旨在控制全省结核病蔓延及其引起严重公共卫生问题。项目覆盖全省结核病防治所，主要是采购结核病防治设备、治疗药品、疫苗及结核病防治宣传。项目于1998年全部完工。项目协议贷款总额435.25万个特别提款权，实际使用435.25万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率0.75％。

　　1992年1月，利用世界银行贷款———淡水养鱼项目启动。项目由国家农业部牵头，旨在利用哈尔滨市荒山沼泽等土地资源，建设精养池塘2.5万亩及颗粒饲料厂、冷库、鱼苗繁育场等配套设施，加快水产业发展，市政府直接与农业部签署转贷协议。1992年全部完工。项目贷款协议总额668万个特别提款权，实际使用668万个特别提款权。贷款期限20年（含5年宽限期），年利率4.5％，年承诺费率0.5％。

　　1993年3月，利用世界银行贷款———农业支持服务项目启动。主要用于项目区农业、畜牧和种子技术服务体系建设（包括设备采购，服务培训中心建设、技术咨询服务及培训考察等），其中农技和种子部分共50个项目点，畜牧部分14个项目点。1998年项目全部竣工。项目覆盖省农委、省畜牧局、省种子管理局及五常等13个县（市）和齐齐哈尔等3个市本级。项目协议贷款总额742.9万个特别提款权，实际使用698.73万个特别提款权，其余部分注销。贷款期限20年，含6年宽限期，年利率4％，年承诺费率0.5％。同年12月，利用世界银行贷款———粮食流通项目启动。项目包括17个中转库和77个收纳库。利用贷款7789万美元。项目覆盖全省各市县，省粮食厅统一承贷。1993年全部完工。贷款期限10.5年，无宽限期，浮动利率。

　　1994年1月，利用世界银行贷款———师范教育项目启动。项目旨在改善黑龙江省高等师范院校的办学条件，推动师范专科学校教学内容和教学方法的改革，提高各级教育管理部门的规划能力和管理水平。主要内容为购置教学仪器设备和图书资料、进行国内外人员培训、聘请专家、开展课题研究、进行省级教育管理信息系统建设。项目单位包括齐齐哈尔大学、牡丹江师范大学、哈尔滨师范大学、绥化师范专科学校、佳木斯大学、黑龙江农垦师范专科学校和省教育管理信息中心。于1998年全部完工。项目贷款协议总额343.22万个特别提款权，实际使用贷款343.22万个特别提款权。贷款期限15年（含5年宽限期），年利率1.5％。同年5月，利用亚洲开发银行贷款———七台河电厂项目启动。项目内容为利用亚行贷款1.65亿美元，在七台河市建设以煤炭为原料的火力发电站。于2000年完工，运营状况良好。同年7月，利用亚洲开发银行贷款———黑龙江化工厂项目启动。项目由齐齐哈尔市政府承贷，主要内容为引进氮肥生产线。于1998年完工投入试运行。项目贷款协议总额3833.68万美元，实际使用贷款3833.68万美元。贷款期限20年（含5年宽限期），浮动利率。同年11月，利用世界银行贷款———森林资源发展与保护项目启动。项目内容为营造速生丰产林和改善林业生产条件。于2002年全部完工，覆盖阿城、宁安、桦南、鸡东、海伦、庆安等19个县（市）和鹤岗市本级。项目贷款协议总额1204.54万个特别提款权，实际使用贷款1204.54万个特别提款权。贷款期限20年（含8年宽限期），年利率3％，年承诺费率0.5％。

　　1995年5月，利用亚洲开发银行贷款———哈尔滨至同江高速公路项目启动。项目内容为建设同江至三亚公路哈尔滨至佳木斯段高等级公路（半幅双车道）。项目按照国际招投标条款（菲迪克条款）进行建设，总投资31.23亿元人民币，利用亚行贷款1.42亿美元，建设总里程325公里。1997年竣工通车并开始收费。贷款期限25年，宽限期5年，浮动利率。

　　1997年5月，利用世界银行贷款———农业发展项目启动。该项目是黑龙江省引进国际金融组织贷款第一个地方项目（在此之前所有国际金融组织贷款项目均为国家有关部委统一实施的“条条项目”）。旨在进一步促进农业、畜牧业及相应的深加工产业发展。项目2003年全部完工，覆盖省发改委、省农委、省畜牧局以及林甸、肇源、杜蒙、巴彦、木兰、北安、拜泉、讷河、齐齐哈尔市本级、安达、青冈、望奎、肇东、哈尔滨市本级、大庆市本级、绥化市本级等31个县（市）及市地本级。项目协议贷款总额12000万美元，实际使用贷款12000万美元。贷款期限20年（含5年宽限期），浮动利率。同年9月，利用世界银行贷款———第四个贫困地区基础教育项目启动。项目旨在改善项目市县中小学办学条件，提高教学质量。主要内容包括校舍建设、购置教学仪器、课桌椅和图书、培训教师和校长，进行教师信息网络建设。项目2002年全部完工，覆盖省教育厅及哈尔滨、齐齐哈尔、绥化、黑河、鸡西、双鸭山市本级和所属13个县（市）。项目协议贷款总额654.42万个特别提款权，实际使用654.42万个特别提款权。贷款期限17年（含5年宽限期），年利率1.2％。

　　1998年5月，利用世界银行贷款———养老保险项目启动。项目旨在配合养老保险体制改革，建设全省养老保险管理信息系统和规范业务流程，进行政策研究及人员培训。项目2005年全部完工，覆盖省劳动和社会保障厅、佳木斯市本级。项目协议贷款总额184万个特别提款权，实际使用贷款236.28万个特别提款权。贷款期限17年（含5年宽限期），年利率0.75％。

　　1999年5月，利用亚洲开发银行贷款———东北水灾恢复项目启动。旨在修复黑龙江、吉林和内蒙古两省一区，1998年松花江特大洪水损毁的路桥等基础设施。亚行对中国贷款3.3亿美元，其中财政部转贷给黑龙江省1.1亿美元，主要用于修复齐齐哈尔至碾子山段280公里、齐齐哈尔到甘南段76公里、林甸到太康段46公里，新肇到肇源段79公里路桥设施和修复哈尔滨城市排水系统及泵站建设、修复加固大庆南引水库库区工程及其配套灌溉工程。项目覆盖省交通厅、哈尔滨市及大庆市，2002年建成并投入使用。项目协议贷款总额11000万美元，实际使用贷款10997.88万美元。项目为紧急贷款，贷款期限30年（含7年宽限期），浮动利率，年承诺费率0.75％。同年5月，利用亚洲开发银行贷款———哈尔滨至双城高速公路项目启动。项目内容为哈尔滨市至拉林河101公里的全封闭、全立交、四车道高速公路。项目总投资36亿元人民币，其中亚行贷款1.7亿美元。贷款期25年（含5年宽限期），浮动年利率。

　　2000年利用奥地利政府贷款484万美元建设齐齐哈尔市污水处理项目启动。日处理污水能力为20万立方米。贷款期限25年，年利率2.95％。

　　2001年全省利用外国政府贷款项目5个。一是全省30家医院利用芬兰政府贷款442万美元引进医疗设备项目；二是省交通厅利用日元贷款126亿日元建设黑河－北安公路；三是肇东市利用德国政府贷款332万欧元引进铝塑复合管项目；四是七台河市利用西班牙政府贷款115万美元引进粉煤灰砌块项目；五是齐齐哈尔市利用奥地利政府贷款446万欧元引进污水处理项目。

　　2002年全省利用外国政府贷款项目5个。一是全省21家医院利用以色列政府贷款1291万美元引进医疗设备项目；二是牡丹江市交通局利用韩国政府贷款3200万美元建设鹤大公路牡丹江过境段项目；三是双鸭山天华建筑开发有限公司利用意大利政府贷款248万美元建设混凝土搅拌站项目；四是肇东市利用奥地利政府贷款287万欧元引进PPR管材项目；五是齐齐哈尔消防支队利用奥地利政府贷款498万欧元引进消防设备项目。

　　2003年4月，利用亚洲开发银行贷款———松花江防洪项目启动。项目旨在提高松花江流域抗洪能力和流域综合治理。项目涉及黑龙江、吉林和内蒙古两省一区。亚行对中国的项目贷款总额度为1.5亿美元，其中财政部转贷给黑龙江省5910万美元，主要用于松花江沿岸城市堤防及全流域防洪预警系统建设，覆盖省水利厅、哈尔滨、牡丹江、大庆、佳木斯、绥化等市共计12个子项目。贷款期限25年（含5年宽限期），浮动利率，由财政部统借统还。同年11月，利用亚洲开发银行贷款———哈尔滨供水项目启动。项目全称为哈尔滨磨盘山水库供水工程，总投资50.65亿元人民币，其中亚行贷款1亿美元。项目以哈尔滨市城市供水为主，兼向五常山河等城镇供水、下游防洪、农业灌溉、环保用水等。包括新建库容4.59亿立方米的水库1座、长度175.5公里的输水管线2条、日净水能力90万立方米的净水厂1座、城市配水管网192公里。一期工程计划2008年竣工，为哈尔滨市新增日供水能力45万立方米。贷款期限25年（含5年宽限期），浮动利率，年承诺费率0.75％。

　　同时，省科技学院利用奥地利政府贷款528万欧元建设数控五轴联动超高速加工中心和扫描电子显微镜项目启动。项目配有世界领先的能谱及背散射衍射系统等高端设备。贷款期限20年，年利率3.02％。

　　2004年全省共利用外国政府贷款和国际金融组织贷款项目5个。一是双鸭山市利用北欧投资银行贷款449万欧元建设供水项目；二是全省33家医院利用日元贷款22.87亿日元引进医疗设备项目；三是全省9所省级直属院校利用日元贷款49.72亿日元引进培训、实验室设备项目；四是伊春市交通局利用沙特政府贷款8600万沙特里亚尔建设伊春至嘉荫公路项目；五是哈尔滨华能集中供热公司利用丹麦政府贷款3030万欧元建设集中供热项目。

　　2005年全省利用国外贷款项目3个。一是利用亚洲开发银行贷款和全球环境基金赠款实施的三江湿地保护项目。项目内容：在三江平原营造速生人工林、中幼林培育和经济林基地建设；利用全球环境基金赠款在项目区湿地内实施以生物多样性保护为目标的生态环境建设。具体包括利用亚洲开发银行贷款在鹤岗、七台河等13个市、县，营造速生丰产林55608公顷（新植林11900公顷、中幼林培育43708公顷）、营造经济林1627公顷；利用GEF赠款在安邦河、七星河、大佳河、珍宝岛、兴凯湖、挠力河等6个自然保护区开展湿地保护区管理、生计替代示范及流域管理等建设。项目协议贷款总额1500万美元，全球环境基金赠款总额1214万美元。贷款期限25年（含5年宽限期），浮动利率，年承诺费率0.75％。二是依安县利用北欧投资银行贷款498万美元，引进马铃薯淀粉加工项目。三是绥化市利用北欧投资银行贷款290万欧元，引进大豆生物蛋白肽项目。

　　二、贷款使用效益及问题

　　政府主权外债贷款条件较为优惠，不仅贷款期限长，利率相对较低，有明显的资助性，同时在引进资金的同时，还引进了大量国外先进技术、设备和管理模式及经验，对促进全省经济事业发展，发挥了不可替代的重要作用。如：

　　1991年利用世行贷款开展的结核病防治项目，仅项目执行期内，就检查可疑肺结核病人74万例，并为15万名患者提供了免费治疗。

　　1993年利用世行贷款开展的粮食流通项目，不仅使全省粮食外运实现了集装化，同时还打通了东北、长江、西南、京津“粮食流通走廊”，有效加快了“北粮南运”的储运效率，进一步发挥了黑龙江粮食大省优势。

　　1995年利用亚洲开发银行贷款实施的哈尔滨至同江高速公路项目。1997年竣工通车，对我国“五纵七横”高等级公路网建设蓝图的实现，起到了积极的促进作用。到2002年底，该项目已累计收取车辆通行费78亿元人民币，完全保证了贷款本息的偿还。

　　1997年利用世行贷款实施的农业发展项目，上了一批先进的农产品和畜产品深加工生产线，扶持了一批重点龙头企业，项目覆盖全省31个县市。在龙头企业的带动下，项目区内的基础资源得到了梯形开发，产品附加值逐级提高，并形成了“龙头带基地，基地连农户，养（殖）加（工）销（售）一条龙”的生产经营模式，有效提高了生产经营效益。既培植了地方政府的财源，增加了农民收入，也缓解了城镇待业人口和农村剩余劳动力的压力，拓展了新的从业之路。据不完全统计，仅此一个项目就安排城镇待业人员3800多人，使从事养殖业的人员达到45600人（其中90％以上是妇女）。

　　1999年利用亚洲开发银行贷款实施的东北水灾恢复项目，共修复路桥491公里，修复建设了哈尔滨市城市排水系统及泵站，加固和修复了大庆“南引”水库库区工程及配套灌溉工程。项目完工投入使用后，极大地缓解了西部地区落后的交通状况，同时对公路沿线城市及哈尔滨、大庆两市的城市基础设施建设和经济可持续发展均起到了积极的促进作用。1999年利用亚洲开发银行贷款实施的哈尔滨至双城高速公路项目，是“国道”主干线———同江至三亚公路的重要路段，已成为黑龙江南下的陆路交通动脉，对完善全省公路网布局，促进边境贸易发展，发挥哈尔滨公路主枢纽功能等方面，都起到了重要作用。

　　2003年利用亚洲开发银行贷款实施的哈尔滨磨盘山水库供水项目，不仅为哈尔滨新增日供水能力45万立方米，还为五常、山河等城镇供水，大大缓解了项目区的城市供水紧张状况，提高了供水质量。

　　但受多种原因的影响，也出现一些问题。据2001年6月全省政府主权外债管理工作会议文件反映，全省利用政府主权外债，有三个突出特点：一是“打捆”的项目多，独立执行的项目少。在17个世行贷款项目中，只有少数农业发展项目是省独立执行的，其他都是国家部委统管的。二是接收的项目多，自办的项目少。统计的68个项目中，有54个是从国家各部委移交过来的，占总项目数的79.4％。三是社会效益型项目多，经济效益型项目少。57％的项目属于社会型项目，没有偿债能力；43％经济效益型项目，受多种原因影响，大部分没有达到预期效益。特别是前期“条条”统管时的借贷，由于条块结合不紧，“借、用、还”脱节，问题尤为突出，无力还款的项目约占项目总数的80％。到2002年底，全省累计到期债务9.89亿元，其中老债达6.31亿元。如：

　　1994年利用亚行贷款实施的黑龙江化工厂引进氮生产线项目。项目1998年建成投产，有效缓解了化肥生产不足的困难，促进了全省粮食生产的发展。但受化肥价格等影响，项目从投产的第一年开始就亏损，当年亏损3000多万元人民币，以后每年均亏损4000～5000万元人民币。给偿债带来极大困难。其他从外经贸部接收过来的项目，受原料、产品市场和汇率变化等影响，加之企业管理不善，多数也负债累累，其中黑龙江乳品厂、海伦糖厂、牡丹江制药厂等已处于停产半停产状态，根本无力到期还款，使本来就十分困难的地方财政背上了沉重的债务包袱。

　　1994年利用世行贷款实施的森林资源发展与保护项目。项目主要是营造速生丰产林和改善林业生产条件。由于国家实施天然林保护政策，加之汇率变化，不仅项目自身无法取得经济效益，整个森工企业也生产下滑，效益下降。还债也几乎全部落在各级财政身上。

　　三、增效消险的主要措施

　　为加强政府主权外债管理，提高使用效益，预防与消化贷款风险，1991年8月，省政府成立利用世界银行贷款办公室，设在省财政厅，由省财政厅主管副厅长任办公室主任，省计委、省人民银行和省财政厅各出一名处长任副主任。利用世行贷款办公室的成立与运转，成为全省利用政府主权外债工作走向规范化管理迈出了关键一步。

　　1995年10月，省财政厅与省林业厅联合制发《黑龙江省森林资源发展和保护项目实施细则》，对项目的实施行为进行了规范。

　　1997年1月，省财政厅制发《黑龙江省利用世界银行贷款项目财务管理暂行办法》，对项目资金筹集、债务管理、支付管理、会计核算和财务监督等作出了明确规定。同年2月，省财政厅制发《黑龙江省利用世界银行贷款偿债准备金管理办法》，对相关市县政府建立偿债准备金工作提出了明确要求和规定。

　　1999年11月，省财政厅转发财政部《关于外国政府贷款项目申报程序有关问题的通知》，对利用外国政府贷款项目的流程做了规范。并同时制发了《日本政府贷款黑龙江省松花江流域环境改善项目财务管理办法》和《日本政府贷款松花江流域环境改善项目会计核算暂行办法》，对项目财务管理的任务、财务机构及职能、财务人员配备和调动以及建立内部控制制度、项目管理费使用、实行财政监督与审计和会计核算等做了明确规定。

　　2000年1月，省财政厅制发《省财政厅关于选派项目财务总监加强政府外债管理的通知》，对派选对象、任职资格、财政监督内容、工作职责、工作考核等做了明确规定。并同时转发财政部《关于外国政府转贷管理的暂行规定》和《国际金融组织与日本国际协力银行贷款管理暂行规定》，进一步规范了利用外国政府贷款项目的贷款使用和偿还办法，明确了国际金融组织贷款与日本国际协力银行相关贷款管理程序和步骤，理顺了贷款管理中各部门之间的关系。2月，省财政厅制发《黑龙江省国际金融组织贷款债务清偿办法》，对贷款债务催缴、违约制裁和预算扣款程序等做出了明确规定。7月，省财政厅转发《中国进出口银行外国政府贷款转贷业务管理办法》。

　　2001年2月，省财政厅转发财政部《世界银行贷款项目会计核算办法》。7月，省财政厅转发《财政部国际司管理的赠款项目财务管理办法》及《财政部国际司管理的赠款项目及会计核算暂行办法》。

　　2003年1月，省财政厅转发财政部《外国政府赠款项目转赠财务管理办法》及《外国政府赠款项目转赠会计核算办法》。6月，省财政厅转发财政部《地方财政部门参与国际金融组织贷款项目前期准备工作的实施办法》，并结合黑龙江省实际，对国际金融组织贷款申报程序做了进一步明确。

　　2004年3月，省财政厅转发财政部《关于防止逃废债务问题的通知》，并结合黑龙江省实际做了补充规定。

　　2005年5月，省财政厅制发《黑龙江省利用亚洲开发银行贷款和全球环境基金赠款三江平原湿地保护项目财务管理办法》。9月，省财政厅制发《黑龙江省利用亚行贷款及全球环境基金赠款三江平原湿地保护项目会计核算办法》及《黑龙江省利用亚行贷款及全球环境基金赠款三江平原湿地保护项目提款报账管理办法》。

　　自此，全省利用主权外债工作逐渐步入规范化管理的轨道。

　　四、日常监督和集中清查、检查

　　对政府主权外债的日常监督，主要是通过项目单位严格执行财务、会计、现金管理制度进行。集中清查、检查始于2001年初，历时两年。主要是对全省利用政府主权外债情况进行逐项核查、清理。在全面清查的基础上，2003年4月省财政厅向省政府报送了《关于黑龙江省政府债务总体情况及问题的汇报》，汇报对全省2002年底以前利用政府主权外债情况进行全面分析，总结了正反两方面的经验，提出了关于进一步强化全省利用政府主权外债管理的意见和建议。

　　第二次集中清查始于2004年3月，要求市县对本地区历年借用国际金融组织和外国政府贷款项目，进行全面、深入的清查。并于2005年6月省财政厅向财政部国际司报送了《黑龙江省与国际金融机构合作情况的汇报》，对1986～2004年底，全省利用政府主权外债工作进行了全面梳理和总结。

　　针对两次清查、检查反映出的问题，省政府和相关部门先后采取了相应措施加以解决。如：省财政厅2003年5月借鉴外地经验，创建了黑龙江省政府主权外债管理系统，及时对全省利用政府主权外债的项目、金额、执行进度、债务余额、未来年度债务预测以及相关政策法规、管理经验、备选项目、债务风险预警等进行发布，为各级政府、财政部门、项目单位搭建了现代化信息平台，较好解决了信息缺位问题。省政府2003年6月批准了省财政厅关于建立省级偿债准备金的请示，当年即垫付国际金融组织到期债务9557.54万元，维护了对外偿债信誉。针对一些项目因国家和政策调整失去或降低了偿债能力的实际，省财政厅积极主动向财政部汇报，争取国家给予支持。2002年财政部为缓解涉农项目的债务压力，同意调减黑龙江省涉农项目部分债务，调减后应偿债额剩软贷款1074.99万个特别提款权，硬贷款995.52万美元（约2650万美元）；2004年，财政部又同意将1994年11月利用世行贷款森林资源发展与保护项目（1204.54万个特别提款权），列入“国家天保工程”，尚未归还的贷款本息，由财政部垫付偿还，无限期挂账，待未来条件允许时再行偿还。