第一节 公民因私出国管理
第一节 公民因私出国管理
1986年，黑龙江省执行《中华人民共和国公民出境入境管理法》及《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》。1986年2月1日后，省公安厅将公民因私出国审批工作下放哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆5个市公安局办理。至此，全省包括省公安厅在内共有6个审批发放护照点。
1986～1988年，全省各级公安出入境管理部门积极学习、宣传、贯彻中国公民出入境管理法及实施细则（简称“两法”），省公安厅分期分批举办市、地处（科）长学习班和研讨会，各市、行署、县公安出入境部门举办不同层次、多种形式的学习班，贯彻学习“两法”。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆等市分别组织外事民警进行“两法”考试和知识抢答比赛，提高知法、执法水平。同时，从省公安厅到各市、行署、县印发大量普法宣传资料，并将有关法律规定、办事制度、外事民警纪律在接待窗口张榜公布，普及和扩大公民的出入境意识和知情权。牡丹江、鹤岗、五常、方正等市县由政府主要领导出面，召开大会宣讲“两法”，既普及了法律，又宣传公安出入境管理工作。全省公安机关还注重在系统内部进行横向、纵向宣传，向各警种、部门宣讲，举办基层所队训练班，使系统内上下左右单位和部门都能熟知法规、熟悉出入境管理工作。
1988年5月3日，公安部下发《关于国内公民因私出国启用新出境登记卡的通知》（［88］公六2第384号），6月1日启用。此前签发的出境卡仍有效。全年全省批准公民出境5 293人次，分别比1986年（3 367人次）、1987年（3 513人次）增加57％、51％。出境公民急剧增多原因是：“洋插队热”的出现，使自费留学特别是去日本的自费留学者增多，仅哈尔滨市1988年受理自费留学740人，占全年公民出境人数的30％以上，相当于1986年全市公民出境人数；韩国简化入境探亲手续，致使全省申请去韩国探亲人数骤增，1986年181人、1987年270人，1988年514人。同年9月24日，全省率先开通黑河市与苏联布拉戈维申斯克市边境“一日游”活动。
1989年4月10日，公安部出入境管理局下发《关于增加出入境管理工作透明度的通知》，省公安厅决定全省出境审批工作，把应该公开、可以公开的审批条件、审批手续、审批制度、审批结果公之于众，增加审批工作的公平公正度，便于申请人对外事民警执法情况予以监督，进一步方便申请人了解相关审批知识和程序。同年6月20日，因北京发生“89政治风波”，按公安部要求，省公安厅暂时上收市、行署的护照审批权限，并更新出境卡，同时制定相应控制措施，全省没有漏放一个控制对象。全年全省批准公民因私出国9 196人次（不含携行人和去苏旅游8 000多人），是上年的1.74倍。人数增多的原因：一、去韩国探亲人员急剧增加，共批准4 060人次，比上年的增长8倍多，取代去日本人数十几年一直占第一的位置，占全年出境总数的47％。二、去日本自费留学人数占全年出境总数的30％，居第二位。三、自费留学以及公费留学配偶大量出境，使前往美国、加拿大、澳大利亚的人数明显增加，共937人，分别是上年的1.5倍、2.6倍、4.7倍。四、去苏联探亲人员增加到472人，是上年的3.1倍。五、通过香港会见台湾亲属、去台探病奔丧的增多（前往台湾业务未单独分开），占全年去港指标的67％。年内逐步把科技手段应用到管理工作上，完成了公民因私出境管理计算机子系统建设。
1990年，全省对因私去韩国公民严格审批手续，对批准的人员行前进行爱国主义和安全保密教育。省公安厅对因去韩国探亲人员剧增并出现的一些不安苗头，查清缘由并利用报纸、广播等媒体进行宣传教育，及时会同省民委深入到人员较多的地区和单位，发动所在单位和社区共同疏导解决。全年因私出国人数继续增加，全省共计39 805人次，是上年的2.5倍。增加的原因：一、去韩国探亲人员猛增，达12 313人次，占出国总人数的57％。二、去日本的人员居高不下，共3 192人次。三、去苏联的人员日趋增多，共3 813人次。除参加边境一日游的2 566人次外，探亲的1 247人次（主要是居住苏联塔什干地区朝鲜族人的亲属）。
1991年，按公安部统一要求，省公安厅调整发放护照点，建立健全岗位责任制。同年11月4日，省公安厅授权松花江地区行署公安局暂代省公安厅行使该区部分出入境管理权限，审批所辖县（市）的公民因私出入境申请。同年，省公安厅对去韩国探亲人员从严审批，规定申请人必须在韩国确有亲属，并提交亲属的邀请信（韩国称招请状）和韩国外务部领事侨民局签发的“邀请北方社会主义国家国民许可书”，发照后一律通过中国旅行社向韩国驻京代表处申办签证。同时，对申请的公民宣布韩国的有关规定，不得伪造和买卖邀请信和“许可书”，违者要依法严肃查处。
随着出国人员的大量增加，带来不少新问题，主要是违法犯罪活动增多：一、过去没有发生的偷渡活动开始露头，全年发现利用劳务、旅游、探亲渠道，偷渡到第三国的案件涉及100多人。二、以牟利为目的，非法倒卖境外手续的较多，主要是去韩国、苏联两国。三、出境秩序出现混乱，特别是前往韩国、苏联的人员出国发财心切，因无亲属关系，借高利贷、转租土地给他人，用以高价购买出境手续而上当受骗。四、境外犯罪的现象出现，少数出境人员贩卖鸦片、卖淫事件时有发生，个别人员隐匿非法居留打短工。五、出现弄虚作假、境内外勾结，内部、外部串通骗取护照的现象。
同年，对此类问题，全省重点进行治理。一、专题调研，专项整顿。省公安厅派工作组多次到哈尔滨、松花江及五常、尚志等去韩国探亲出现问题较集中的市（地）、县调研，帮助基层整顿。二、集中打击。以查处阿城市偷渡案为重点，在哈尔滨、松花江、牡丹江、佳木斯等市地打击和查处一些倒卖出境手续的案件（1986～2005年无案件；2004年18起案件；2005年72起案件）。分别在五常县、兰西县召开查处弄虚作假的案（事）件现场会。三、利用报纸、电视等媒体披露查处的弄虚作假的案（事）件，广泛开展宣传教育。四、进一步完善内部审批和制约机制，以哈尔滨市公安局出入境管理处为试点，推广完善公开化的制度。五、综合治理出境秩序。省公安厅对哈尔滨市8家旅行社提出要求，制定措施，严防去朝鲜、苏联探亲手续中，打击伪造境外手续活动；同组织旅游、劳务的部门沟通，完善相关审批程序，及时发现制止两起利用旅游、劳务搞偷渡的活动。六、简政放权，调整护照发放点。除哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆市等6个护照发放点外，鸡西、双鸭山、伊春、七台河、鹤岗、黑河、绥化、大兴安岭、松花江9个市、行署，均由省公安厅制证。
全年，全省共批准因私出境44 606人次，前往92个国家和地区。
1992年，公安部批准黑龙江省7个公民因私普通护照发放点，分别为省公安厅、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、松花江等市、行署公安局。钢印号段为2301～2401。同年，省公安厅全面调整、健全、明确规定制发证件责任区，执照和印鉴的保管、证件填写、核对用印3项制度。对未经公安部审核后设定的点，不许制发护照，按公安部规定，对再出境人员不再办理登记卡。同时在全省规范受理接待工作并要求达到五要，执行“两公开一监督”制度，即接待室公开申请条件和工作程序，公开审批结果接受群众监督；建立审批管理工作岗位责任制，严格按受理、调（复）查，审批、制证、用印、发证、收费的7道程序办理，并在哈尔滨试点，推广到其他6个发放点，有效地分解权限，互相监督制约，使受理审批工作纳入规范化，法制化轨道，受到群众好评。
同年9月12日，全面陆续开通抚远县与哈巴罗夫斯克市、密山县与卡缅雷博洛夫区、虎林市与列索扎沃斯克市、东宁县域乌苏里斯克市等中俄边境一日游、三日游活动。当年，全省共批准因私出境47 671人次，其中去俄罗斯30 816人次，占总数65％。
1993年4月1日，全省统一启用1992版护照。新护照采用微机管理，写照机，塑封机制作的先进技术，改变了以往手工制作护照的模式，提高了护照颁发管理水平。5月1日，全省使用新版出境登记卡。11月1日，公派出国留学人员采用由公安机关签发因私普通护照。12月29日，公安部授予黑河市、鸡西市、绥化地区为护照签发点，至此全省共有10个发照点。全年出境人数23 659人次，较上年下降51.4％，主要因俄罗斯、韩国政府对中国公民前往签证实行限制和国内清理整顿招收自费赴俄罗斯留学的机构，控制去俄罗斯自费留学活动所致。
1994年7月，全省执行经国务院批准修订的《中华人民共和国公民出入境管理实施细则》。该细则使用适用新形势进一步规范公民出入境管理工作，充分体现依法、高效便民的管理要求。
1995年2月16日，省公安厅印发《关于转发公安部〈关于坚决制止异地办理出入境证照的通知〉的通知》（黑公通字［1995］33号），要求各市、地公安局按公安部通知精神，检查并坚决杜绝此类问题。同年，12月3日，省公安厅印发《黑龙江省公安厅关于调整部分市地公安机关审批办照任务的通知》（黑公通字［1995］233号），授权鹤岗、双鸭山、七台河市、大兴安岭行署公安局受理、审批本市、地级所辖县（市）公民因私出国的申请；授权齐齐哈尔市公安局代理签发大兴安岭行署及所辖县（市）公民因私出国护照；授权佳木斯市公安局代签发鹤岗、双鸭山市及所辖县（市）公民因私出国护照；授权鸡西市公安局代理签发七台河市及所辖县（市）公民因私出国护照。护照发放点的扩大，充分体现全体公安出入境管理部门便民、利民执政理念的深化，也是为振兴龙江经济服务的具体举措。全年公民因私出境人数上升为94 957人次，比上年增加7.6％。
1996年3月，省公安厅印发《关于暂缓受理我省公民赴韩国结婚申请的通知》（黑公六［1996］50号），决定自3月10日起在全省放慢涉韩婚姻出境审批工作，并要求各地加强对有疑点申请的调查，发现一律不予批准，并依法处理。同年4月4日，公安部出入境管理局向黑、吉、辽三省公安厅出入境管理处下发《关于加强赴韩国结婚人员出国审批工作的通知》（公境出［1996］214号），提出自1995年开始，发现东北地区一些朝鲜妇女通过涉外婚姻途径，去韩定居或非法打工。为达目的甚至采取假离婚、伪造与韩国人结婚证等手段骗取出国护照；国内外一些不法机构和人员趁机相互勾结从事介绍组织朝鲜妇女与韩国人结婚的活动，从中谋取暴利。要求三省出入境部门从严涉外韩婚审批工作。省公安厅及时转发公安部文件，并要求各地注意发现此类问题，从严审批工作。
同年11月22日，根据公安部出入境管理局制发的《公民因私事出国护照申请、审批管理工作规范》，全省实行出国审批“四统一”（统一申请办法，统一审批条件，统一办事时限，统一收费标准）的办事制度。在此基础上，全省推出“审批条件、审批时限、收费标准，审批结果”全部张榜告知群众的“四公开”制度，将审批工作置于群众和社会的监督范围，进一步增加管理工作透明度。同年，省公安厅授予哈尔滨市公安局出入境管理处中管科等7个单位为“文明窗口”先进单位的称号，授予14名“文明窗口”先进个人荣誉。
1997年3月，随着省公安厅出入境管理处制证科的成立，全省制证点已发展到14个，分别为省公安厅、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、双鸭山、伊春、七台河、鹤岗、绥化、黑河、大兴安岭。同年10月1日，新修订的《中华人民共和国刑法》增加“组织他人偷越国（边）境罪”“为组织他人偷越（边）境骗取出境证件罪”“运送他人偷越国（边）境罪”“为他人提供伪造变造的出入境证件罪”“出售出入境证件罪”等新罪种，为预防和打击妨害国（边）境管理秩序的违法犯罪活动，及时提供法律依据。
1998年7月1日，省公安厅出入境管理处会同省检察院、省法院、省司法厅、省安全厅建立“法定不批准出入境人员通报备案机制”，上述政法机关相关部门依法事先向公安机出入境管理部门可随时通报备案法定的不批准出入境人员。这种报备制的建立和推广，是全省公安厅出入境管理工作改革的一项重要探索。
同年，全国加大查处公民因私出入境中违法案件。全年共查处各类违法犯罪案件91起。处理涉案成员456人，是近十年来查处案件最多的一年。其中查处弄虚作假冒名顶替骗取护照的案件36起95人；查处异地骗取护照，企图偷渡的案件21起121人；查处冒充日本“三种人”后裔，企图赴日定居的案件23起98人；查处涉韩俄婚姻关系的案件4起4人；查处倒卖境外邀请手续的案件2起30人；查处倒卖护照的案件3起94人；查处组织非法偷渡案件2起14人。
全省公民因私出国审批人数创新高，全年共批准169 783人次，前往124个国家和地区。其中前往国家千人以上为俄罗斯、新加坡、日本、韩国、美国、加拿大，前往人数百人以上的国家有17个。
1999年全省加大出入境管理计算机应用系统建设，省公安厅与哈尔滨汇发公司合作成功开发《黑龙江省公安厅出入管理信息系统》并投入使用，结束了全省使用单机版EXNIX系统打印护照的历史。同年，全省公民因私出国人数继续攀升，达194 647人次；前往国家和地区140个，比上年增加16个。省公安厅出入境管理局（处）、牡丹江市公安局出入境管理处被政法委授予为经济服务工作先进集体。
2000年3月21日，公安部下发《关于印发〈中华人民共和国普通护照审批签发管理规范〉的通知》（公境［2000］45号），全省从4月起施行，形成县市公安机关受理，市地公安机关审批，省公安厅监督指导并集中制作、颁发护照的“三级管理模式”，严格执行受理申请、调查审核、审批、制证、用印、发证、收费等程序规范。同时，收回各市地制作公民出国（境）证件的权限，统由省公安厅制作发放。
同年12月20日，全省除中俄边境旅游活动仍沿用1992年版护照外，启用防伪性能更高的1997版护照。同年，全省13个地市建成计算机局域网并连通公安二级网，为出入境管理网上审批、畅通信息、核实工作提供便利。全年公民因私出入境人数28.5万人次，比上年激增46.2％。
2001年，全省公安机关开展“打黑除恶”“追逃”等专项斗争，各级公安出入境管理部门积极配合其他警种，利用自动化管理系统控制外逃人员，堵截犯罪嫌疑人。各地查获25起39名犯罪嫌疑人，其中黑河口岸成功堵截了沈阳黑社会头子刘勇。
同年11月21～23日，公安部召开全国公安出入境管理工作会议，形成《公安部关于进一步改革和加强公安出入境管理工作的意见》。省公安厅先后召集哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鹤岗、绥化等市公安出入境管理处（科）长座谈会，贯彻会议精神，研究取消境外邀请手续，实行公民按需申领护照的改革措施的具体落实办法、全省统一实施除保留部分国家公务员仍按组织、人事管理权限和行政隶属关系出具单位证明外，其他公民（法律、法规规定不准出境外）凭居民身份证、户口簿即可按需要向公安机关申领护照的新办法。同年还在全省开展清理、整顿因私出境中介机构、取缔非法“黑中介”机构的活动。
2002年2月4日，省公安厅印发《黑龙江省公安厅关于进一步改革和加强公安出入境管理工作的决定》（黑公通［2002］17号），推出10项改革措施，其中涉及公民出国护照的有：自2002年2月1日起，公民出国申请护照无须提交境外邀请函，无须提供一定数额外汇存款证明；签发护照时取消附发“出境登记卡”的做法；不再查验“出境登记卡”，放开1992年版护照更换1997版护照的变更申领时限，申请人可凭身份证及原护照到原发照部门复核身份资料后随时更换；以哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、牡丹江、佳木斯、绥化、伊春等大中城市为试点，在完善“法定不批准出境人员通报备案制度”“人口信息系统”“特殊人员管理系统”的前提下，在2005年以前逐步实现公民凭身份证、户口簿按需申领护照；坚持“特事特办，急事急办”制度，对符合条件的申请人，可凭受理审批回执和身份证直接到省公安厅接待窗口领取证照。同年，全省公安出入境管理部门依据公安部出入境管理局《关于执行〈办理劳务人员出国手续办法〉有关问题的通知》（公境出［2002］302号）对劳务人员办理出国申领工作予以调整办理种类、减少审批程序、简化相关手续、取消跨区选派限制等便利。当年，全省出境人数302 201人，前往163个国家和地区，其中人数最多国家依次为俄罗斯、韩国、日本、泰国、美国。出国人数保持稳步上升趋势，主要原因是出国政策放宽及在韩国举办世界杯赛事等。同年，清理整顿因私出境中介机构活动后，经省公安厅审批、报公安部备案，全省批准27家中介机构。
2003年“非典”期间，面对疫情对出入境管理工作的冲击，省公安厅制定《出入境管理部门预防非典型肺炎管理方案》和《内保人员与“非典”密切接触调查处理实施办法》，坚持做好疫情期间的公民隐私出境申办工作。为打消申办者的顾虑，各级公安出入境窗口单位办事人员坚持对办公环境及时消毒，对申办人员喷洒防疫药品。在哈尔滨各高校封闭管理期间，省公安厅出入境管理处登门服务，为哈尔滨商业大学53名学生现场办理赴英国留学申请护照手续，为哈尔滨工业大学12名学生办理护照并送到学校。同年，全省开始做按需申领护照的准备工作，建立和完善“三个系统”。一、建立特殊身份人员数据库。省公安厅同省委组织部、省人事厅于9月联合印发《黑龙江省国家工作人员因私出国（境）管理实施办法》，将各级党委、政府机关具有特殊身份的人员数据采集入库。二、完善法定不批准出境人员报备数据库。这项工作自1998年开展以来，经过连续工作，已基本走上正轨，每年不断新增报备人员。三、完成出国境应用微机系统升级改造，实现了与人口信息系统的联网。省公安厅统一对各地系统的操作人员进行培训，还多次邀请北京太极公司、吉林宏达公司共同完成各地区系统联网工作。该系统自动调取信息，每项时间均在5秒以下，为普及按需申请领取护照及银行代收费工作奠定了基础。年内哈尔滨、大庆、黑河三市正式开展公民按需申领护照工作。省公安厅投入136万元进行全省公安出入境计算机系统升级改造，并抽调7名业务骨干组成技术小组，负责指导工作。
2004年，全省继续推广按需申领护照工作。3月在大庆市召开全省按需申领护照推广现场会，推广哈尔滨、大庆、黑河市的成功经验，并要求各地切实完善申领工作制度，明确程序和标准，建立和完善准备工作机制。上半年在具备条件的齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、鹤岗等市陆续实行按需申领护照工作，下半年伊春、大兴安岭、七台河、鸡西等市地实行按需申领护照工作。经过3年的努力，至年底全省13个地区，除双鸭山、绥化外，已有11个地市顺利实现公安按需申领护照工作，处全国领先地位。
同年，在公安部部署的“清理整顿”非法出入境中介活动，即“春雷”专项行动中，由省公安厅牵头，省外办、省教育厅、省劳动和社会保障厅、省商务厅、省工商局、省旅游局配合参加专项行动。共出动执法人员2 100余人次，清查各类中介850多家，查处超范围经营17家，为群众挽回经济损失290余万人民币，受到公安部出入境管理局的表扬奖励。全省公安出入境管理部门还查处妨害国（边）境案件90起，123人，其中办理4起公安部出入境管理局督办案件。
2005年1月，全国开展集中打击赌博违法犯罪专项行动，把出境赌博列为打击重点。按公安部要求，全省停办为省外赴俄旅游的92版护照，给省内各口岸和旅游部门带来巨大经济损失（此前的16年间，全省累计组织230多万人次赴俄旅游，中俄边境游使黑龙江成为全国对俄交往的重要窗口，也是国际对中国入境游的热点地区，给黑龙江带来巨大的政治、经济效益）。省公安厅出入境管理处多次与省旅游局协商，积极宣传全国其他省区时效性的方便，快捷的办照方式，要求各边境组团社在组织省外客源时，鼓励其在当地公安机关申办5年期限的97版护照后，再来黑龙江参加赴俄边境旅游，尽力缓解因停用92版护照给中俄边境旅游造成的冲击。
同年3月，按公安部专项整治违法违规办理出入境证件工作的统一部署，省公安厅建立专项整治工作领导小组，吸收国保、纪检、户籍、边防等部门，组成6个工作组深入重点地区进行督导检查，重点解决办理人情照、关系照和拿了好处乱办照问题。各地采取自查、复查、倒查的办法，重点查阅各类出入境证件申请材料475 096份，发现骗领护照331本，查实12名民警（派出所10名、出入境民警2名）为他人骗领护照提供方便的问题，已有7人受到免职等处分，5人正在处理中。专项整治工作，及时堵塞管理工作中漏洞，警示教育了民警，净化了出入境部门工作环境，促进了各项规章制度的建立和健全，进一步规范全省公安出入境部门受理、审批及证件签发管理工作。以此为契机，省公安厅制定《出入境管理部门民警行为规范》，推出文明窗口标准，统一着装上岗，台面摆放工作牌证，开展“一张笑脸相迎”“一杯清水端上”“一把椅子让座”“一句稍后谅解”“一流高效服务”“一声走好相送”的温暖型服务。全省还统一了窗口模式采用1米以下服务台，改善服务环境，实行“亲民式”服务台，改善服务环境，实行“亲民式”服务。
全年，全省共审批公民因私出国（境）210 623人次，比上年下降26.3％。主要原因是因停用92版护照，导致去俄旅游人数下降。共前往176个国家和地区，比上年增加12个国家，其中出境量列前五的依次为：俄罗斯55 621人次、韩国45 033人次、日本20 920人次、泰国9 960人次、新加坡9 301人次。
