第三节　审计调查


　　一、国际金融组织、联合国专门机构贷援款项目审计调查

　　1987年，根据审计署的部署，省审计局组成审计调查组，对全省国际金融组织和联合国专门机构贷援款项目执行情况进行了调查。黑龙江省有13个国际金融组织和联合国专门机构贷援款项目，总投资19.76亿元，其中：外资贷、援款31831万美元，国内配套投资10.88亿人民币。截至1986年末，累计完成投资12.88亿元，占总投资的65％。调查发现的主要问题是：1.虚报工程量，多领国家资金；2.只顾眼前利益，还贷无保证；3.项目建设迟缓，影响了预期项目目标的实现；4.管理水平低，设备利用率不高。审计机关提出了改进措施和建议，并向审计署提交了报告。

　　1988年，根据省政府的要求，省审计局组成调查组，对全省利用国际金融组织贷、援款情况进行了审计调查。1981年起，国家陆续给黑龙江省安排了14个利用国际金融组织和联合国专门机构贷、援款项目，总投资22.93亿元，其中：外资贷、援款3.25亿美元；国内配套投资10.93亿元。调查发现的主要问题是：1.违反项目协定，挪用项目资金搞非项目建设；2.管理措施不力，设备利用率不高；3.项目建设迟缓，影响了预期目标的实现，后期还贷无保证。审计机关提出如下建议：1.确定利用外资项目一定要同项目单位的偿还能力和消化能力相适应，切实建立在充分的科学分析、技术论证、效益评估基础上；2.加强利用外资项目的科学管理；3.建议省政府指定一个常设的、有权威的综合部门，加强对外资项目工作的领导；4.各项目单位要按要求成立专门管理机构，强化对外资项目执行过程中的监督作用；5.各项目主管部门要尽快制订保证还贷的具体办法，明确各级项目单位负责人的经济责任。调查结束后，省审计局以黑审字［1988］第140号《关于黑龙江省利用国际金融组织贷援款中存在问题及建议的报告》向省政府做了报告。

　　1991年，根据审计署计划安排，省审计局组成审计调查组，对全省利用国际金融组织和联合国专门机构贷援款项目执行情况进行了调查。调查的13个贷款项目总金额3亿美元， 其中：国内配套资金1亿元人民币；项目执行单位39个，有3个项目直接提交了对外报告。调查发现的主要问题是：1.项目执行单位挪用资金；2.仪器设备利用率不高；3.部分项目土建工程进展迟缓；4.配套资金不足；5.贷款回收不理想；6.有的项目单位引进的设备质量有问题、设备维护费用没有落实、内控制度不严等。审计结束后，省审计局向审计署提交了报告。1992年，省审计局组成调查组，继续对全省利用国际金融组织贷款和国外援助项目执行情况进行了调查。调查情况表明：全省共有14个贷援款项目，总金额3亿美元，国内配套资金10亿元人民币，项目执行单位24个，直接提交对外报告的项目有3个。通过审计调查，查出违纪违规资金4390万元，其中违纪资金762万元，违规资金3628万元。调查发现的主要问题是：1.挪用项目资金、物资的现象时有发生；2.国内配套资金数量不足；3.仪器设备利用率不高；4.部分项目单位引进的设备质量不合格、设备维护费用无来源、内控制度不完善等。审计机关提出了意见和建议，并向审计署做了报告。1995～1998年，根据审计署计划安排，省审计厅组织全省各级审计机关，连续对黑龙江省利用国际金融组织贷款和国外援助项目执行情况进行了调查。调查发现的共性问题是：项目在执行过程中存在挤占、挪用、滞留资金现象；国内配套资金没有按计划到位；财务管理、核算有待加强等。审计机关提出了处理意见，并逐年向审计署做了报告。

　　1999年，按照审计署的要求，省审计厅组织全省各级审计机关，对1998年黑龙江省利用国际金融组织贷援款农业项目进行了审计调查。1998年，黑龙江省有农业发展、森林资源发展与保护、农业支持与服务3个农业类项目，共利用国外资金1.4亿美元，国内配套资金13.7亿元人民币。调查发现的主要问题是：1.挤占挪用项目资金；2.国内配套资金不足，有3个农业项目配套资金没有按计划到位，金额5368万元；3.部分项目设备利用率不高；4.项目财务管理和核算有待加强；5.个别项目管理内控制度不严，购进设备质量差等。审计机关依据有关法规提出了处理意见，并以黑审字［1999］99号文件将调查情况上报审计署。

　　二、利用世界银行贷款项目审计调查

　　1988年，受审计署的委托，省审计局组成审计调查组，对全省利用世界银行贷款农村卫生项目执行情况进行了审计调查。调查情况表明：截至1987年底，全省支出世界银行贷款资金631万美元，占贷款总额850万美元的74.21％；支出国内配套资金人民币2970万元， 占计划总额2360万元的125.87％。调查发现的主要问题是：1.滞留国内人员培训费64万元人民币；2.引进仪器设备的管理和使用存在缺欠；3.资金支付制度不严，手续不全。针对上述问题，审计机关提出以下处理意见和建议：1.省卫生厅要尽快将卫生部偿付的培训费拨给垫付单位。2.省卫生厅要对库存28台仪器设备的使用问题尽快拿出解决办法，并迅速调拨给项目单位。同时要加强对人员的培训工作，使仪器设备更好地发挥作用。3.加强财务管理，严格核算手续。4.建议尽快落实还贷资金的各项措施。调查结束后，省审计局将调查情况向审计署做了报告。

　　1995年，按照审计署的要求，省审计厅组成审计调查组，对省内部分世行贷款项目还本付息情况进行了审计调查。调查结果表明：截至1994年底，全省世行贷款项目到期应付贷款本息费累计额为429万美元，绝大多数项目单位还贷情况是好的，个别企业由于行业不景气导致还款出现问题，但能积极想办法偿还。调查结束后，省审计厅以黑审外字［1995］ 83号文《关于黑龙江省部分世行贷款项目还本付息情况的报告》向审计署做了报告。2001～2002年，根据审计署的授权，省审计厅组成审计调查组，对15个世界银行贷援款项目利用情况进行了审计调查。调查发现的主要问题是：挤占挪用项目资金；国内配套资金没有按计划到位；滞留项目资金；项目财务管理和核算有待加强等。省审计厅向审计署做了报告。

　　2003年，根据审计署授权，省审计厅组织全省各级审计机关，对黑龙江省世界银行贷援款项目中的农业发展、粮食流通和市场、传染病与地方病控制、第四个贫困地区基础教育、养老保险制度改革项目执行情况进行了审计调查。这次调查的5个项目利用外资2.09亿美元，国内配套资金17.67亿元。调查发现的主要问题是：1.虚报工作量30万元；2.滞拨项目资金23.8万元；3.项目回补资金下拨迟缓210.8万元；4.有的项目存在内控制度不严；5.设备闲置、药品过期损失；6.部分项目财务管理和核算有待加强等。对存在的问题， 审计机关依据有关法规进行了处理，并向审计署做了报告。

　　2004年，省审计厅组织哈尔滨、齐齐哈尔、绥化、大庆市审计机关，对利用世界银行贷款的14个农畜产品加工项目截至2003年末的情况进行了审计调查。截至2003年底，这14 个项目实际完成投资总额6.64亿人民币，其中：实际利用世行贷款5551.79万美元，折合人民币4.59亿，比协议贷款额减少5400万元；项目实际配套资金2.05亿，比协议规定的项目应配套资金总额减少3.01亿元。调查发现的主要问题是：1.项目投资损失大。①未见效投资比重大。在14个项目中有5.48亿元投资未见效，占总投资额的82.5％。②误工停产潜在损失大，占总投资额的68.5％。2.配套资金缺口大。在未落实的2.54亿元配套资金中，有近2亿元资金属于省、市、县财政应承担的部分，原承诺书承诺落空。3.资金不足，项目难以投产。停工停产、半停工和延期建设的10个项目，主要是由于建设资金和生产流动资金不足所致。4.项目经济效益低。除占总投资额82.5％的项目未见收效和14个项目总产值、总利润都低于可研报告外，在正常投产运营的4个项目中，有的项目由于生产流动资金不足、原料缺乏等原因，造成开工不足、设备利用率低、经济效益低下。5.资产流失转嫁为财政偿债风险。在地方政府采取产权制度改革寻找出路的过程中，14个项目的产权已有7个转让、2个出租，占项目总额的64.3％，占总投资额的76.3％。从产权转让、出租的项目看，大额国有资产流失已成定局，外债风险转嫁为财政偿债风险已成事实。产生上述问题的主要原因是：1.地方财政无力兑现承诺，建设资金不到位；2.现行管理模式不适用经营性项目，与市场经济规律相悖；3.项目改制各自为政，缺乏统一指导管理；4.由于建设工期过长等因素影响，丧失投产运营最佳期；5.多头多层次管理导致信息不畅，缺乏相应的协调机制。审计机关提出5点建议：1.实行外债项目分类管理制度，创建经营性项目管理新机制；2.取消政府负责配套资金的不切实际承诺，引入外资项目申报竞标抵押机制； 3.加强项目改制工作的统一指导管理，努力降低项目改制成本；4.建立外债项目建设、投产、运营环境保障机制，确保项目预期竣工投产和有效运营；5.建立外债项目联席会议制度，定期听取和研究解决全局性问题。省委副书记栗战书作了批示：此件分送发改委、财政厅、农垦总局、畜牧局及有关市地。财政厅和畜牧局应加强对世行畜产品加工项目实施情况的跟踪和检查指导，发改委可考虑实行外债项目联席会议制度，及时查处有关问题。
　　2005年，根据审计署的授权，省审计厅组织部分市（地）、县（市）审计机关，对全省2004 年度利用世亚行贷援款项目进行了审计调查。这次调查的7个单位利用外资金额为2.88亿美元，国内配套资金44.9亿元人民币。查出违规资金288万元，管理不规范资金7.48亿元。调查结果表明：除了黑龙江农业发展项目、松花江防洪堤防项目、哈尔滨消防器材厂哈龙整体淘汰项目和齐齐哈尔SOS儿童村4个项目没发现违纪问题外，其他3个项目存在项目配套资金未落实到位、漏缴印花税等问题。审计机关依据有关法规对上述问题进行了处理。省审计厅向审计署做了报告。

　　三、中外合资企业经营情况审计调查

　　1990年，省审计局组成审计调查组，对全省中外合资企业经营情况进行了审计调查，调查采取普遍问卷调查与典型抽样调查相结合的方法进行。截至1989年9月末，黑龙江省已开办中外合资（含合作）经营企业180户，注册资本总额10.81亿元，已批准的中外合资企业总投资金额18.56亿元，已兑现9.38亿元。调查发现的主要问题是：1.产品结构不尽合理。国家限制投资的项目多，鼓励投资的项目少；建设逾期，超过批准规模的多，按期投产见效的少。2.项目的可行性研究报告与实际情况出入较大。3.项目资金缺口严重。4.企业涉外经济活动能力低。5.企业创汇能力差。6.执行合营合同不严肃。7.对中外合资企业的优惠政策得不到落实。8.有关部门审批把关不严。审计机关提出如下建议：1.省政府有关部门应成立有权威的可行性研究咨询机构，并建立相应的约束制度；2.强化政府职能部门的宏观控制，严格把住审批关；3.建立严格的投资责任制；4.认真兑现合资企业的优惠政策；5.不断提高中方管理人员的素质；6.加强对中外合资企业的审计监督。省审计局以黑审外字（1990）第26号《关于黑龙江省中外合资企业经营情况的审计调查报告》向省政府作了报告。

　　四、利用外国政府贷款项目审计调查

　　1991年，省审计局对黑龙江省利用外国政府贷款情况进行了审计调查。截至1991年6 月，黑龙江省利用欧美等8个国家政府贷款1.95亿美元，占全省外债签约额的25％，为这些项目配套的国内资金为10.5亿元人民币，全省利用这些贷款的建设项目共有27个，其中生产性项目25个。截至1990年末，已建成投产的项目有11个，占全部建设项目的40％， 对弥补黑龙江省建设资金不足起到了缓解作用。调查发现的主要问题是相当数量的外债项目经济效益差，还贷能力低。通过对已经投产的8户企业测算，到1990年末，这些企业盈亏相抵后，净亏2619万元。造成这些企业经济效益差、还贷能力低的主要原因有：1.可行性论证不充分，盲目或重复上项目；2.建设资金严重缺口，建设周期长；3.宏观控制薄弱， 内部管理不善；4.汇率的变化增加了还贷负担；5.个别单位还贷意识差。审计机关提出了政府有关部门要加强对利用国外贷款的宏观管理，完善规章制度和制约机制，落实经济责任制，强化对国外贷款的审计监督等建议。省审计局将调查情况向省政府做了报告，得到省政府领导的重视。
　　1996年，省审计厅组成审计调查组，对全省利用外国政府贷款项目偿还情况进行了审计调查。截至1995年末，全省利用欧美日等国家的政府贷款2.69亿美元（不含在省内的邮电等中直单位），国内配套资金35.5亿元人民币，全省项目应还本息9460万美元，已还6516万美元，欠还2944万美元，需要偿还的数额较大。造成还贷困难的主要原因有：1.可行性论证不充分，脱离实际；2.宏观管理薄弱，内部管理不善；3.汇率变化增加了还贷的压力和负担；4.资金缺口严重，建设周期长；5.个别单位和地方还贷意识较差。审计机关提出如下建议：1.加强对国外贷款的综合管理；2.投资的方向应主要放在能源、交通、通讯等基础产业和创汇能力较强的项目上，完善规章制度和制约机制；3.进行投资体制改革，建立偿债准备金制度，强化对国外贷款的审计监督；4.建议政府召集有关部门统一研究解决办法，聘请有关专家进行会诊，对确有前途的项目，给予必要的扶持。省审计厅以黑审外字［1996］101号《关于黑龙江省利用外国政府贷款项目偿还情况的审计调查报告》向省政府做了报告。2001年，按照审计署的统一安排，省审计厅组织各级审计机关，对黑龙江省利用外国政府贷款项目的效益和偿还情况进行了审计调查。这次调查了全省1981年以来利用日本、欧洲等国家政府贷款的39个（不含在黑龙江省的中直单位）项目，约占全省外国政府贷款执行项目总数的80％。截至2000年末，39个项目实际使用外国政府贷款2.9亿美元，国内配套资金约20亿元人民币。调查发现：黑龙江省使用贷款效益较差，还贷困难，除了受计划经济体制影响，责权利不清，缺乏相应的制约机制等根本性原因外，还有以下方面原因： 1.可行性论证不充分，立项不准；2.原有外债管理体制所致，缺乏有效的宏观调控机制；3. 资金缺口严重，建设周期长；4.外汇汇率变化增加了还贷的压力和负担；5.全额负债建设和经营，负担沉重；6.个别单位和地方还贷意识较差，还款存在着依赖思想和短期行为。针对调查发现的问题，审计机关提出了积极探索黑龙江省在社会主义市场经济条件下利用国外贷款的新路子，以使部分企业走出困境，实现预期目标，减轻政府和担保单位的还贷压力，有效防止和化解财政风险，维护对外信誉等6条建议。

　　五、利用国外商业银行贷款项目收益和偿还情况审计调查

　　1997年，为进一步促进黑龙江省有效利用外资，防范金融风险，根据国发［1995］30号文件《关于进一步加强借用国际商业贷款宏观管理的通知》精神，省审计厅组织开展了对黑龙江省利用国外商业银行贷款项目效益和偿还情况审计调查。黑龙江省从1988年开始借用国际商业银行贷款，到1996年末，实际使用贷款2.1亿美元（含合资企业共贷，不含在黑龙江省的中直单位和中直单位控股项目），约占全省外债的15％；在21个建设项目中，截至1996年末已建成投产19个，为这些项目配套的国内资金约20亿元人民币。调查发现的主要问题是使用贷款效益较差和还贷困难。影响企业效益差和还贷困难的原因除了受计划经济体制影响、缺乏相应的制约机制等根本性原因外，还有一些具体原因：1.可行性论证不充分、立项不准；2.宏观调控薄弱，内部管理不善；3.汇率的变化增加了还贷的压力和负担；4.资金缺口严重；5.建设周期长，影响了项目效益；6.企业全额负债建设和经营，负担沉重；7.个别单位和地方还贷意识较差。审计机关提出如下建议：1.应加强对国外贷款的综合管理；2.落实项目建设法人责任制和经济责任制，推行项目资本金制度，进行投资体制的改革；3.完善规章制度和制约机制；4.建立偿债准备金制度；5.外汇管理部门应加强对借用国际商业贷款币种、利率、期限、贷款方式、国别、市场等情况的研究，为政府决策和企业降低风险提供信息；6.强化对国外贷款的审计监督。省审计厅向省政府做了报告。

　　六、80户中外合资企业资金到位、经济效益及权益分配情况审计调查

　　1998年，按照审计署的要求，省审计厅组织7个地市审计机关，对全省中心城市80户合资合作企业截至1997年以来资金到位、经济效益及权益分配等情况进行了审计调查。截至1997年末，80户中外合资企业实收资本17.31亿元，其中：中方9.62亿元，占应投入的97％；外方7.68亿元，占应投入的83％；盈利企业15户，亏损企业65户。调查发现的主要问题是：1.注册资金没有及时足额到位；2.外方变相抽资，侵占中方利益；3.企业经济效益不佳亏损严重；4.外商不履行外销承诺条款，产品销售难；5.漏欠缴各种税费，损害国家和职工利益；6.财务管理不规范，内控制度不健全；7.财务核算不实。审计机关提出如下建议：1.强化对合资企业的宏观指导；2.外资监督部门严格把关，加强审批后的监督；3. 加强企业的法制建设，减少或杜绝企业资本抽回的问题发生；4.合资企业应多引进现汇，少引进实物；5.金融机构严把贷款审批关，减少信贷资金损失；6.企业应努力开源节流，不断提高经济效益；7.强化合资企业的自身管理，增加依法经营，依法纳税意识。省审计厅以黑审外字（1998）107号《黑龙江省审计厅关于黑龙江省80户中外合资企业资金到位、经济效益及权益分配情况的审计调查报告》向省政府做了报告。

　　七、德国政府援助灾后重建项目审计调查

　　2001年，根据审外资发［2000］115号《审计署关于授权德国政府援助灾后重建项目的通知》，以及审计署外资运用审计司《关于德国政府援助灾后重建项目的审计工作方案》的要求，省审计厅组织全省10个市的审计机关，对本地区所属受援单位受援医疗设备管理和使用情况进行了审计调查。调查结果表明：1998年10月30日，黑龙江省对外贸易经济合作厅“申请利用德国政府提供的紧急援助，实施500万德国马克的黑龙江省重灾地区医疗卫生机构重建项目”得到国家外经贸部国际司的批准，以500万马克选购了21类358件医疗设备。1999年5～8月，医疗设备陆续到货，分发到灾区150所医疗单位，1999年12月末各受援单位设备全部安装结束并投入使用。调查发现的主要问题是：1.部分设备闲置； 2.16个受援单位32台价值人民币225万元医疗设备未列入固定资产管理。调查结束后， 审计机关根据各受援单位的实际情况，提出了切实可行的审计意见，并向受援单位主管部门省卫生厅提出了加强监督检查的审计建议。省审计厅以黑审外字［2001］7号《黑龙江省审计厅关于德国政府援助灾后重建项目审计情况的报告》向审计署做了报告。

　　八、政府外债管理情况审计调查

　　2002年，根据审计署2002年审计工作计划和政府外债审计调查方案要求，省审计厅组织13个地市审计机关，对全省政府外债借、用、管、还情况进行了审计调查。这次调查了189个单位，查出违规行为资金1705.5万元。截止到2001年末，全省政府外债贷款协议总金额12.74亿美元，累计提款总金额9.55亿美元，债务余额8.69亿美元，累计应还债务本息总额2.59亿美元，累计偿还债务本息总额1.71亿美元，拖欠政府外债本息8787.17万美元。调查发现的主要问题是：1.原管理体制遗留问题理顺难。2.偿还外债困难重重。3. 部分外债项目管理不严，具体表现在立项论证不严谨、配套资金不落实、挤占挪用项目贷款、未建立偿债准备金。截止到2001年末，省本级财政没有建立偿债准备金，13个市（行署）除哈尔滨市建立偿债准备金外，其余12个市（行署）均没有建立。4.财政举借和担保的国外债务游离于财政预算外管理。审计机关提出如下建议：1.实行全省外债项目综合管理，提高外债管理水平；2.标本兼治，双管齐下，努力提高偿债能力；3.加强债务风险管理， 防范债务失控。审计调查后形成42份审计报告。省长宋法棠在省计委落实省审计厅建议的调研报告上作了批示。省计委组建了由张成义副省长为组长，省纪委、省财政厅、省外汇管理局、中国人民银行黑龙江分行、省审计厅主管领导为副组长的“黑龙江省政府外债项目管理领导小组”，起草了《黑龙江省外债项目管理工作方案（草案）》，征求相关厅、局意见并明确部门分工，领导小组下设办公室，建立了领导小组协调例会、重大项目申报审批、外债项目统计报表等工作制度。省审计厅编发的《黑龙江省政府主权外债存在的问题不容忽视》审计要情，被省委政研室信息摘要第56期摘发；省审计厅摘发的《对哈尔滨市政府外债项目效益差问题应予关注》审计信息，被省委政研室信息摘要第42期、省委信息摘报第5 期、省政府政务信息采用。