第一节　旅游景区管理

　　一、权属部门管理

　　即省、市（地）、县（市、区）各级人民政府相关职能部门，各自按其职责对相关的旅游景区（点）资源实施常规性行政管理。例如各级政府文物管理机构和文化管理部门负责各级文物保护单位、历史文化名城等的保护管理工作；县级以上政府环境保护行政主管部门负责本行政区域内自然保护区的综合管理工作，县级以上政府林业、农业、地质矿产、水利、农垦、森工、医药、畜牧、水产等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区工作；省政府林业、渔业行政主管部门分别主管全省陆生、水生动物管理工作，省森林工业行政主管部门主管本系统陆生野生动物管理工作；省建设行政主管部门主管全省风景名胜区工作，市（地）、县（市）建设行政主管部门主管本辖区内相应等级的风景名胜区工作，省农垦总局、森工总局分别负责农垦、森工系统的风景名胜区管理工作，并接受省建设行政主管部门的指导与监督；省林业行政主管部门主管全省湿地管理工作，市（地）、县（市、区）林业行政主管部门负责本行政区域内的湿地保护工作，省森林工业总局、省农垦总局分别负责森工施业区和垦区范围内的湿地保护工作，县级以上环境保护行政主管部门负责本行政区域内湿地环境的统一监督检查工作，各级水利、国土资源、农业、畜牧等行政主管部门依照职责分工、各司其职、密切配合、共同做好湿地保护工作；省林业行政主管部门负责全省森林植物园管理工作等。
　　各级政府行政主管部门认真履行各自职责，在对全省各类旅游景区（点）资源的常规化行政管理过程中，做了大量卓有成效的工作。截至2005年，省、市（地）、县（市）文化管理部门分别设立了文物管理委员会、文物管理站、文物管理所，依法加强了对历史文物的管理和保护，进行了各级文物保护单位等级的评定，已评定各级文物保护单位223处，其中全国重点级14处。对已形成旅游景区（点）的文物保护单位，严格限制无序开发，并适时加以修缮，保持其原始风貌；环境保护及林业、森工、农垦、水利等相关部门已规划建立了170处各类自然保护区，其中湿地类自然保护区44处。对已成为著名旅游景区的扎龙自然保护区、兴凯湖自然保护区专门成立了管理委员会，进行保护和管理；林业、森工部门已规划建立了森林公园100处，分别成立了森林公园管理站、森林公园管理办公室、森林公园管理处，制定了森林旅游区（点）建设规划；水利部门制定了《全省水利旅游1998～2010年发展规划》和《全省水利旅游区管理办法》，已规划建立了133处水利风景区，其中6处为国家级水利风景区等。

　　二、名胜景区管理

　　（一）五大连池风景名胜区管理
　　早在1974年，为了保护和利用五大连池自然资源，德都县政府建立了五大连池管理区；1979年2月，省革委会批准成立了黑龙江省五大连池火山资源保护利用和疗养区建设管理领导小组，下设省革委会五大连池管理处（处级）；1980年3月，省政府批准将五大连池划为省级自然保护区，并于同年6月分别将黑龙江省五大连池火山资源保护利用和疗养区建设管理领导小组，改为黑龙江省五大连池火山资源保护利用和疗养区建设管理委员会，省革委会五大连池管理处改为省人民政府五大连池管理局。1982年11月8日五大连池风景区被国务院批准为国家重点风景名胜区，1991年12月经国家旅游局组织评选，五大连池风景名胜区荣膺“中国旅游胜地四十佳”。1996年4月21日省政府决定在五大连池市设立黑龙江省五大连池风景名胜区自然保护区管理局（处级），由五大连池市代管。1997年，国家环保局组织审定并经国务院批准五大连池为国家级自然保护区。2000年8月29日，省政府决定撤销黑龙江省五大连池风景名胜区自然保护区管理局，成立黑龙江省五大连池风景名胜区自然保护区管理委员会（县级），行政隶属黑河市政府。2001年、2004年，五大连池风景名胜区自然保护区分别成为首批国家地质公园之一和首批世界地质公园之一。

　　（二）镜泊湖风景名胜区管理
　　为了加强对镜泊湖风景区的保护和管理，省政府于1980年专设黑龙江省镜泊湖管理局，正处级建制，由牡丹江地区行署代管。1982年11月8日，镜泊湖风景区被国务院批准为国家重点风景名胜区。1983年11月17日，省政府决定将黑龙江省镜泊湖管理局下放牡丹江市管理。1988年1月，黑龙江省镜泊湖管理局上收省政府管理，同年6月经省委批准黑龙江省镜泊湖管理局升格为副厅级建制，代表省政府对湖区实行统一的行政管理，由牡丹江市代管。2000年11月5日，省政府再次将黑龙江省镜泊湖管理局下放牡丹江市管理。2001年，省政府决定撤销原黑龙江省镜泊湖管理局及黑龙江省镜泊湖自然保护区管理办公室，重新组建黑龙江省镜泊湖风景名胜区自然保护区管理委员会，隶属牡丹江市人民政府管理，并作为市政府的派出机构，规格为副厅级。为强化协调与管理职能，“管委会”主任、党委书记（副厅级）由牡丹江市政府1名副市长兼任，牡丹江市政府增加1名副市长职数，专职负责“管委会”工作，另配副书记1人、副主任3人（均为正处级）；景区内重点单位负责人兼任“管委会”委员，参与景区重大事项的协调和决策；“管委会”的日常工作由主任办公会议决定。之后，省编委下发（黑编［2002］60号）文规定“管委会”内设机构规格为副处级，设置办公室、政治部、财政局、规划建设局、国土资源环境保护局、行政执法局、旅游管理局和社会事业局等8个职能部门。同时，景区设立镜泊湖公安局，归“管委会”和“牡丹江市公安局”双重领导，以“管委会”为主；“管委会”对驻镜泊湖景区的港监、船检、航运、税务、工商、公安、土地、房产、建管、水务等国家及省、市、县行业管理部门的派出机构，实行双重领导。

　　（三）太阳岛风景名胜区管理
　　1958年哈尔滨市人民政府正式成立了太阳岛公园管理机构，并在1964年将太阳岛正式规划为风景区、成立太阳岛风景区管理所。1980年又将太阳岛风景区管理所升格为太阳岛风景区管理处，全面负责该风景区的规划、建设和管理工作。1989年，太阳岛风景区被省政府批准为“黑龙江省风景名胜区”。1997年2月16日，哈尔滨市人大常委会正式发布了《哈尔滨市太阳岛风景区管理条例》地方法规，并于4月1日起实施。该《条例》明确规定“风景区的管理机构依据本条例负责风景区的资源保护、规划建设、基础设施维护、容貌和秩序的具体管理工作”“市建委、规划、土地、水利、环保等有关部门和市人民政府派出部门应当依据本条例和各自职责，做好风景区的有关工作”等。2002年8月，太阳岛风景名胜区晋升国家AAAA级旅游区之后，哈尔滨市人民政府为加强和改进太阳岛风景名胜区开发建设的组织管理工作，进一步把太阳岛风景名胜区建成为国家级风景名胜区，于2003年7月开始按照“高层协调、条块结合、综合管理、政企分开、一支队伍执法”的原则，着手对太阳岛风景名胜区现行管理体制和运行模式进行了重大改革。一是整个太阳岛地区由松北新区管理委员会负责统一管理；二是成立太阳岛风景名胜区管理委员会、并组建太阳岛风景名胜区管理局；三是组建太阳岛风景名胜区旅游开发公司。太阳岛风景名胜区管理委员会（简称“景区管委会”），作为市政府高层议事协调机构，统一履行对风景区规划、开发、经营、行政和经济、社会事业管理的职能。成员由松北新区和市发展计划委、体改办、公安局、工商局、地税局、财政局、国资办、建委、城市规划局、外资局、城管局、林业局、水务局、国土资源局、环保局、旅游局、交通局、气象局等部门负责人组成。“景区管委会”下设办公室，设在太阳岛风景名胜区管理局（简称“景区管理局”），归松北新区管委会领导，一个机构、两个牌子，办公室主任由松北新区管委会一位副主任兼任。“景区管理局”（“景区管委会”办公室）为事业单位、副局级，工作人员比照国家公务员管理，是太阳岛风景名胜区的行政管理主体，受“景区管委会”委托行使风景区政府管理职能，依据国家法律、法规和相关规定，负责风景区内的具体工作。“景区管理局”（“景区管委会”办公室）内设办公室、风景资源管理部、党群工作部、综合执法大队等机构。市城管、林业、国土资源、水务、城市规划、卫生防疫等部门对风景区的行政执法职能，要通过法定程序委托给综合执法大队管理。风景区内的公安、工商、税务等派出机构，以“景区管理局”（“景区管委会”办公室）为主实行双重领导。太阳岛风景名胜区旅游开发公司（简称“景区开发公司”），是由市政府出资设立，受“景区管委会”委托负责国有资产的经营和管理，以国有资产产权为主要运营对象，开展投融资和资本运营的国有独资公司。其主要职能为：在“景区管委会”的指导下，承担对外招商引资、合作开发工作，引进一流的规划设计、充足的建设资金和先进的管理经验，将太阳岛景区建设成为国家级风景名胜区；确保国有资产保值增值，通过市场化运作的手段实现融资和资本运营，追求国有资本效益的最大化；实施风景区内的物业管理、园林绿化、旅游开发等。“景区开发公司”按照市场经济体制的要求运营，董事长由“景区管理局”局长兼任，内设办公室、财务部、项目招商部、经营管理部，同时拟设旅游文化发展、园林绿化工程、物业管理三个分公司，视招商引资具体情况，还可设立一个或多个参股子公司。
　　其他拥有省级风景名胜区的市（行署）人民政府，大都专设了相应的管理机构，强化了对本辖区内省级风景名胜区的统一规划、建设和管理。各市、县级风景名胜区则由当地人民政府指定部门进行管理。

　　三、质量标准管理

　　1999年6月14日、9月30日，国家旅游局相继发布了《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999）和《旅游区（点）质量等级评定办法》。《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999），是由国家旅游行政主管部门制定并负责领导与组织实施的全面规范国内各类旅游区（点）质量管理的国家标准，该标准确定：适用范围为中华人民共和国境内接待海内外旅游者的不同类型的旅游区（点），包括以自然景观及人文景观为主的旅游区（点），如旅游景区、景点、主题公园、游乐园、风景区、森林公园、动物园、植物园、博物馆、美术馆等；旅游区（点）质量等级划分为四级，从高到低依次为AAAA、AAA、AA、A级旅游区（点），其标志、标牌、证书由国家旅游行政主管部门统一规定并颁发；旅游区（点）质量等级的确定，依据“服务质量与环境质量评价体系”“景观质量评价体系”的评价得分，并参考“游客意见评价体系”的得分数；旅游区（点）质量等级评定按国家和地方两级进行，国家旅游局和各省、自治区、直辖市旅游局分别是全国和地方旅游区（点）质量等级评定工作的领导机构。国家旅游局设立旅游区（点）质量等级评定委员会，负责全国旅游区（点）质量等级评定的组织、领导工作，并具体负责评定AAAA级和AAA级旅游区（点）。各省、自治区、直辖市旅游局设立地方旅游区（点）质量等级评定机构，在国家旅游区（点）质量等级评委会的指导下，负责本地区旅游区（点）质量等级评定工作，具体负责本地区AA级和A级旅游区（点）的评定（需向国家旅游局备案）和向国家旅游局推荐本地区符合条件的AAAA级、AAA级旅游区（点）。《旅游区（点）质量等级评定办法》，则对贯彻实施《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999）国家标准的工作中有关旅游区（点）质量“等级评定的范围”“等级评定的组织和权限”“等级评定办法”“等级复核及处理”等事项作了具体规范。
　　《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999）国家标准和《旅游区（点）质量等级评定办法》的制定和实施，开创了我国由国家和地方旅游主管部门按照统一标准、并对各类旅游区（点）质量等级实施统一评定管理的新模式。
　　2000年8月25日，省旅游局依据国家旅游局颁布的《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999）国家标准和《旅游区（点）质量等级评定办法》，正式成立了“黑龙江省旅游区（点）质量等级评定委员会”（简称“省A评委”），局长宁士敏任主任、副局长孟宪成等4人任副主任，下设办公室（简称“省A评办”），具体负责组织领导全省各类旅游区（点）的质量等级评定工作。随之，“省A评委”下发了《关于切实做好旅游区（点）质量等级评定工作的通知》，组织指导各市（地）旅游局成立了相应的“A评委”工作机构，全面启动了旅游区（点）质量等级评定和申报工作。为顺利推行此项工作，“省A评委”于10月18～23日，专门组织举办了全省旅游区（点）质量等级评定检查员培训班，并请国家旅游局负责旅游区（点）质量等级评定工作的汪黎明、周梅莅临指导，省和各市（地）“A评委”共选派60多人参加了学习培训，并取得了从业资格证书。与此同时，10月20日省第九届人大常委会第十九次会议通过了《黑龙江省旅游管理条例》，并在此《条例》中作出了“授权省旅游管理机构负责全省旅游行政管理工作，市（地）、县（市）旅游管理机构依照管理程序，负责本辖区内旅游行政管理工作”“对旅游区（点）实行质量等级标准化管理，省旅游行政管理机构按照国家规定对旅游区（点）评定等级”等法律规定，从地方立法层面上为本省全面推行旅游区（点）质量等级评定工作，促进旅游区（点）质量管理的标准化、规范化、制度化提供了法律支撑。同年11月，省内的亚布力滑雪旅游度假区、二龙山风景区即成了首批国家AAAA级旅游区。
　　在认真贯彻实施国家旅游局制定的《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB／T17775—1999）国家标准和《旅游区（点）质量等级评定办法》的同时，为进一步规范全省各类旅游区（点）质量管理，提高其服务水平，省旅游局还结合本省旅游业发展的实际情况，先后于2001年和2003年会同省质量技术监督局分别制定了《黑龙江省旅游滑雪场质量等级标准》（DB23／T125—2001）和《黑龙江省漂流旅游经营场所质量标准》（DB23／T741—2003）等地方标准。随之，省旅游局又制定了《黑龙江省旅游滑雪场质量等级评定办法》和《黑龙江省漂流旅游经营场所质量评定办法》，成立了相应的组织领导机构，举办了两期“旅游滑雪场质量等级标准”、“漂流旅游经营场所质量标准”评定人员及旅游景区（点）管理人员培训班，近百人参加学习培训，并获得了岗位资格证书。此外，为了加强旅游区（点）的标准化管理，省旅游局还对各类旅游区（点）制定了“八有八无”的统一规范，即：有健全的规章制度，无违章作业；有整洁的景区环境，无污水染物；有规范的引导标志，无杂乱标贴；有热情的接待服务，无怠慢拖拉；有切实的安全保障，无事故隐患；有严格的摊点管理，无宰客行为；有合理的明码标价，无价格欺诈；有高效的投诉渠道，无推诿敷衍。同时组织全省开展旅游区（点）标准化管理竞赛活动，对各类旅游区（点）的环境建设、服务质量、门票价格等进行全面检查评比，促进了各类旅游区（点）质量的提档升级和整体管理水平的提升。
　　省、市（地）旅游主管部门统一按照国家和省旅游局制定的标准，对全省各类旅游区（点）质量实施统一的管理，较好解决了以往各行政管理部门在所属旅游区（点）管理上存在的政出多门、标准不一、章法杂乱等弊端，使全省各类旅游区（点）质量管理工作走上了标准化、规范化、制度化的科学发展轨道。2000～2005年，短短的几年中，全省已获评为国家质量等级标准的旅游区（点）达113处，其中AAAA级9处、AAA级42处、AA级53处、A级9处；省旅游滑雪场质量等级标准的旅游区（点）达22处，其中SSS级9处、SS级5处、S级8处；省漂流旅游经营场所质量标准的达标旅游区（点）9处。