第一节　旅游立法

　　一、行业管理规范性文件

　　1986年以来，省政府及省旅游局或省旅游局会同相关部门，相继出台了30余个有关加强和促进旅游行业管理的政策性、规范性文件。这些文件（大多已在本篇第二章“行业管理”中记述）不仅为旅游行业行政管理奠定了法规基础，也为规范旅游行业经营和管理，促进旅游业的协调、稳定、健康发展起到了重要保障作用。
　　其中，对全省旅游业发展全局具有重大深远影响的省政府政策性规范性文件有《黑龙江省旅游业管理暂行规定》《黑龙江省旅游业管理规定》《黑龙江省人民政府关于加速发展旅游业的决定》《黑龙江省人民政府关于加快发展旅游业的若干政策规定》《黑龙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展的意见》等。
　　《黑龙江省旅游业管理暂行规定》，1988年10月颁布施行，这是省政府制定的第一个关于全省旅游行业行政管理的规范性文件。其中明确规定了省旅游局和各级旅游行政管理部门对旅游行业管理的内容、范围、权限等事项。具体包括：加强各级旅游管理部门行业管理的职能。省旅游局统管全省的旅游事业，省内所有旅游经营单位，不论其隶属关系如何，都要接受省旅游局及当地旅游管理部门的业务指导、管理和监督检查；加强旅游资源开发管理。旅游区的规划建设必须经省旅游局批准。国家旅游局和本省投资的项目，省旅游局要参与领导和管理；省内新建扩建的涉外饭店或聘请国外饭店集团管理的饭店，需先报省旅游局同意后，方可向上申报批准；新建的各类旅游涉外单位，必须先取得省旅游局发放的许可证，已建立的要补办许可手续；各市地旅游管理部门和旅行社出国外联，需先报省旅游局审查同意，直接招徕的外国旅游者需由省旅游局确认，并发放签证通知；旅游经营单位要执行国家和省旅游局规定的服务标准，要执行省旅游局和物价部门规定的价格。以上各项中如有严重违法乱纪和违规的，省旅游局有权责令其停业整顿，甚至吊销营业执照；各旅游经营单位印制宣传品，也需经各级旅游管理部门审查，各市地旅游管理部门及旅游经营单位邀请国外媒体来访或出国展览，需要提前向省旅游局申报，经审核后报国家旅游局批准；旅游从业人员的培训计划由省旅游局统一制定，新人员未经培训不得上岗；省旅游局设技术职称考评委员会，负责全省旅游行业技术职称评定等。
　　《黑龙江省旅游业管理规定》，是在《黑龙江省旅游业管理暂行规定》的基础上重新制定的全省旅游行业行政管理规范性文件，1998年3月15日颁布施行，全文设7章49条，2500余字。主要内容包括：其适用主体范围，包括各级政府、旅游经营单位、旅游管理部门，以及外国、港澳台在本省设立的机构，从事旅游的组织和个人等；旅游资源开发活动要事先规划，建设项目必须与保护生态环境相协调，禁止在旅游景区内采石挖沙、伐木、排放污染物、倾倒废弃物等；旅游经营单位的权利和义务，及其对旅游者应尽的责任。如保护旅游者人身财产安全等；各级旅游管理部门实施对国内、国际旅行社的设立，外国及港、澳、台代表机构的设立，出入境游的组织和程序，以及人员培训、导游人员与技术人员的考评，景区及涉外饭店的等级评定、星级评定管理等；旅游者在旅游活动中享有的权利和义务，以及权利受侵害的投诉程序；对旅游经营单位违反管理规定或侵害旅游者权益，进行处罚的程序和标准。例如，擅自设立国际国内旅行社的，可处以1万元以上、5万元以下罚款，经营单位未经星级评定而擅自使用星级标志，情节严重的可吊销其经营许可证等。
　　《黑龙江省人民政府关于加速发展旅游业的决定》（黑政发［1992］119号），于1992年7月30日出台。这是黑龙江省第一个促进旅游业发展的政策性文件，其决定的主要事项包括：各级政府要提高对发展旅游业重要意义的认识，抓住机遇，加速全省旅游业的发展；各级政府要把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，并“给予必要的资金投入，省每年优先安排一部分旅游基本建设投资和一定数额的拨改贷款，省财政每年给旅游业一部分事业发展经费”。要引导各行各业向旅游业投资，旅游业的建设要优先立项、审批，资金筹措应优先安排；实行倾斜政策，扶持旅游业发展。把旅游业上交的利润，再全部用于发展旅游业，旅游重大事项所需经费由省采取一事一议的办法解决。用周转金支持效益好有创汇能力的短线项目，新建的国有涉外饭店偿还贷款有困难的，审定后用新综合创汇和新增利润归还。新办的国有、集体国内旅行社，可免征1～3年的所得税。对流动资金不足的某些企业，可按营业收入的1％补充流动资金。对某些涉外饭店的资产综合折旧率可提高1％～3％，大修基金提取率按折旧基金比例提取。旅游汽车公司可按营业收入的10～20％提取购车基金。急需改造的涉外饭店经批准可发行改造债券。自主外联创汇的可按3％的等值人民币提取，以补充活动费用和奖励有关推销人员。能组织外国旅游者的，可按收入1％提成；在黑河、绥芬河等口岸城市建立旅游特区，在哈尔滨、五大连池、镜泊湖建立旅游开发区。利用优惠政策引进国内外资金；加强旅游宣传促销，增加经费、器材和渠道；适度超前开发旅游资源和建设基础设施，开发一批有龙江特色的高档次拳头产品；大力开发旅游购物商品；积极改善交通通讯条件；抓好旅游队伍建设，提高从业人员素质；强化旅游行业管理等。
　　《黑龙江省人民政府关于加快发展旅游业的若干政策规定》（黑政发［1997］1号），于1997年1月6日公布实施。其主要的规定内容包括：各级计划部门要把旅游业作为经济产业来对待，坚持适度超前，增加投入，使旅游业发展速度略快于国民经济整体发展速度，行业的总体发展水平明显高于传统产业。具体政策包括在安排年度基本建设计划、地方自筹资金时要将旅游项目纳入等；各级财政部门要把支持旅游业的发展列入财政“九五”规划，并增加对旅游业的投入。建立旅游事业发展专项基金，省财政每年安排100万元，并视财力逐年增加。建立发展旅游事业周转金，“九五”期间省财政每年安排200万元。通过对上争取和吸引社会资金，多层次多途径增加旅游业的投入。有关部门要配合征缴旅游发展专项资金等；各级财政、税务、工商、物价部门要对旅游业采取“欲取先予”政策。具体如对于出口创汇为主的旅游企业、利用贷款对设备设施进行改造的重点旅游企业、安置待业人员超过企业人数30％的企业，可全部或部分返还所得税等；大力促进兴办合资、合作和独资旅游企业。外资旅游企业如将利润再投资于旅游业，经营五年以上，其再投资部分可免缴40％所得税，再投资于创汇企业或先进技术企业，可全部返还其所得税。以及其他旅游企业在土地使用、城市建设费等方面的优惠等；金融部门要大力增加信贷资金来源，建立起支持旅游业发展的资金支撑体系；建设、土地、文物、环保、农业、林业、水利等部门要将旅游业纳入统一规划；交通、民航、航运部门要加快基础设施建设，开辟国际、国内和省内新航线，发展旅游运输；公安、边防、交通部门要搞好服务，为旅游业创造宽松、稳定环境等。
　　《黑龙江省人民政府关于进一步加快旅游业发展的意见》（黑政发［2002］16号），于2002年3月15日颁布施行。该《意见》提出的有关政策措施共有28项，概括起来主要有以下几个方面：一是“进一步确立旅游产业地位”和“建设旅游强省的目标”。二是“实施旅游精品战略”，要“实行‘政府塑造形象、企业跟进’”，“积极努力推进旅游产业信息化”，“积极努力开拓国内外旅游市场”。并通过认真执行《黑龙江省旅游管理条例》，充分“发挥政府在旅游业发展中的主导作用。”三是深化改革，“按属地化管理原则”，推进大型旅游区体制改革。“放开旅游经营价格”，“推动旅游企业转制”。四是抓好项目建设，“加强旅游业规划和建设项目管理”，“大力开发旅游纪念品、工艺品和特色商品”，“搞好旅游‘三区’（即旅游度假区、生态旅游示范区、旅游扶贫实验区）建设”，以及“逐步完善城市现代旅游功能，积极创建中国优秀旅游城市”等。五是“各级政府要增加对旅游业的财政性资金投入，把旅游发展金纳入本级财政预算”。对旅游企业要加强信贷扶持和纳税优惠政策，并且要“降低旅游收费标准，简化出入境旅游手续。”通过奖励，“鼓励旅游企业创汇、结汇。”对旅游项目征用土地、森林实行优惠，并且按着“谁投资、谁受益”的方针，创造宽松投资环境。六是“加快省内干线公路、铁路的升级改造”，“提高旅游区（点）的可进入性”。对旅游专线建设优先审批、投资给予倾斜，并且在现行补贴之上，再增加10％的投资补贴。要搞活公路客运，发展旅游航空和航运。七是“要坚持依法规范旅游市场秩序”，“加强旅游人才的教育培训和人力资源的合理配置”，有关部门要“切实做好旅游安全保障工作”等。
　　2001年，省旅游局按照省委、省政府的部署和要求，对本局历年来制定和实施的政策性、规范性文件及规章进行了认真清理，将已不合时宜的《关于调整外国人和华侨等四种人狩猎综合服务费试行标准的通知》《关于旅游涉外饭店客房租价实行最低限价的通知》《关于进一步加强边境旅游管理的通知》《关于加强边境旅游管理的几项具体规定》《关于严格边境旅游管理的通知》等文件废止。

　　二、地方性法规

　　为适应全国法制建设及全省旅游业加快发展新形势的需要，改变全省旅游业法制建设滞后及无“大法”可依的状况，1999年省人大、省政府法制办和旅游局等有关部门启动了旅游业地方法规——《黑龙江省旅游管理条例》（以下简称《条例》）的起草和立法工作。省旅游局在省政府法制办的指导和协助下，认真细致地进行了《条例》的调研论证和起草工作。在进行全省范围内《黑龙江省旅游业管理规定》贯彻落实情况问卷调查、学习借鉴全国18个省（区、市）旅游立法成果和经验、征求省内有关专家和学者及13个市（地）旅游局意见的基础上，几经修改，先后完成了《条例》初稿、送审稿。之后又在省政府法制办协调下，征询了中省直20个相关单位对《条例》送审稿的意见，再次进行了修改、定稿，并经省政府审定列入了2000年立法计划。该《条例》于2000年10月20日由省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，并于2000年12月1日起施行。

2002年出版的旅游政策法规性文件汇编

　　该《条例》是黑龙江省第一部按照立法程序从法律层面上制定的旅游业管理的地方法规，不仅为“依法治旅”提供了法律支撑，而且也开创了全省旅游业“有法可依”和“依法行政”的法制化管理历史。《条例》虽沿用了《黑龙江省旅游业管理规定》（以下简称《规定》）基本框架结构，除将第五章“旅游者合法权益的保护”标题改为“旅游者的权利和义务”之外，其余各章标题未变。但总条目比《规定》多增了18条，增加了新的内容条款。例如：在“总则”中将原《规定》的“各级人民政府应当把旅游业纳入国民经济和社会发展计划……”修改为“各级人民政府应当发挥主导作用，把旅游业开发建设纳入国民经济和社会发展计划……”，还增写了“发展旅游业应当突出冰雪、森林、湿地、火山、边境旅游等地方特色。坚持合理开发、科学管理、永续利用以及社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则”条文；在“第五章”中新增加了“旅游者应当履行的义务”条款、“旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者发生争议的解决途径”条款；在“第六章法律责任”中，充实和细化了对违犯本条例有关旅游资源开发与保护、旅游经营、旅游管理等各项规定的行为的具体处罚条款，使《条例》更具法律效力和可操作性等。《条例》颁布后，各级旅游管理部门进行了广泛宣传，认真贯彻，进一步推动了全省旅游行业的法制建设。同时也对规范旅游经营秩序、创造和谐旅游环境、保持旅游业健康协调发展，起到了明显地促进和保障作用。
　　为适应国内外发展的新形势和国家旅游政策的调整等新情况，省旅游局从2003年下半年开始着手对《条例》的重新修订工作。在与省人大、省政府法制办进行沟通协调，形成《条例》修订工作初步意见的基础上，对《条例》施行三年来的实践情况，包括其作用、效果、局限性和不完善的方面等进行了广泛深入调查研究；2004年2月配合省人大民侨外委组成2个工作组分别赴省内哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、黑河、牡丹江、伊春、佳木斯等7个市进行了专题调研；同年4月，又与省人大民侨外委共同组员赴安徽、四川、山西等省进行了旅游立法学习取经，之后还相继收集并学习借鉴了上海、北京、河北、吉林、山东、内蒙古等20多个省（区、市）的旅游地方法规等。在此期间，还多次召开省内旅游企业、专家学者及旅游管理部门有关人员座谈会，协调省市相关厅局20余家，通过座谈、访谈等形式共收集八个方面百余条修改意见和建议。《条例》修改稿的初稿形成后，又下发全省13个市（地）和森工、农垦系统及在《黑龙江省政务网》《黑龙江省龙游网》《黑龙江日报》《生活报》等媒介公布，广泛征求社会意见。经过两年多的辛勤努力，15次易稿，圆满完成了《条例》的重新修订工作任务。修订后形成的《黑龙江省旅游条例》送审稿，已经省政府审定后于2005年底呈报省人大立法机关审议。