概述

　　1986～2005年，黑龙江省信访工作是在全省经济、政治、文化体制改革的深化、深层矛盾的显露突出、新旧思想的相互激荡、矛盾问题交错的新形势下进行的。在中共黑龙江省委员会、黑龙江省人民政府的领导下，各级党政领导都把信访工作作为密切联系群众的渠道、民主监督的渠道、信息反馈的渠道，紧紧围绕经济建设的中心，维护安定团结的大局，把信访工作纳入领导议事日程，切实加强了对信访工作的领导。
　　全省信访工作从1986～2005年的20年时间里，各级信访组织接待群众来信来访上千万件，涉及全省几十万人口，为人民群众解决了大量的工作和生活上的实际问题，排除了他们的忧患，并为此做了大量卓有成效的工作。全省各级信访部门把及时处理人民来信工作当作一项重要任务，配备强有力的工作人员负责处理人民来信来访，使大量的人民来信来访得到公正处理，满足了人民群众的正当要求。

　　一、1986～2005年，出现五次较大的信访高峰

　　第一次群众信访活动的高峰是在1986～1990年间，随着改革的不断深化，形成了以揭发检举干部违纪和不正之风的信访活动，占全省信访总量的22％，申诉问题占15％，要求解决问题约占57％。在需要解决的问题中，以20世纪60年代精简下放人员要求照顾，三案平反人员要求落实政策问题为主要内容，形成了群众信访活动的第一次高峰。第二次群众信访高峰出现在1991～1994年，这段时间形成了以城市改造、动迁安置和困难企业职工生活问题为主要内容的信访活动。第三、四次群众信访高峰分别是1998年和1999年。1998年全省共发生群众信访702420人（次），同比上升了62.5％；1999年全省共发生群众信访760040人（次），同比上升了8.2％，是1996～2005年全省群众信访数量最多的两年。1999年全省集体访23077批（次）、596044人（次），同比分别上升29.7％和5.4％。群众信访反映的现实问题增多，主要是工资、就业、劳保福利，揭发检举违法违纪行为、城市建设规划管理、农村新一轮土地承包和村委会换届选举等方面的问题。随着民主政治建设和协商对话制度的加强，人民群众关心政治和改革，关心国家机关廉政建设，参政议政意识增强，因此群众敢于对国家机关的工作、干部作风问题提出批评和建议。群众对城市的市政建设、市场管理、商品供应、治安秩序等方面的批评建议较多。2005年是第五次群众信访活动高潮年，全年发生群众信访活动714481件（人）次，同比上升43.3％。全省集体访21324批（次）、408661人（次），同比分别上升43.3％和73.2％。比1986年分别增长了209倍和348.7倍。群众信访的内容主要是企业改制、征用土地、城市动迁安置发生的矛盾。其中，1991～2005年间群众集体访、越级访、重复访、异常访、老户缠访问题突出。不仅数量逐年增多，而且表现出一些新问题、新情况和新特点。呈现出参与信访活动的人员成分多元化、反映的信访问题复杂化、群众信访活动的形式群体化。由于多数信访问题需要不断深化企业改革、增强经济实力才能得到妥善地解决，因此处理难度大，引发了越级上访多，重复上访多，异常上访多，老户缠访多。

　　二、1986～2005年，是信访工作规范化建设、信访工作体制机制不断完善的二十年

　　面临日益严峻的群众信访形势，中共黑龙江省委（以下简称省委）、黑龙江省人民政府（以下简称省政府）始终把信访工作作为一项经常性的政治工作和群众工作摆在领导工作的重要议事日程。省委、省政府在贯彻中共十三届五中全会确定的用三年或更长一些时间完成整顿治理任务这一大政方针的过程中，结合全省信访工作的实际，于1989年11月制定了《治理整顿期间信访工作规划》。由于治理整顿中压缩社会总需求，调整产业结构和整顿经济秩序等项工作开展，必然会产生一些新的社会矛盾，群众来信来访量增多，而《治理整顿期间信访工作规划》的出台，使信访工作能更好地为稳定大局和治理整顿服务。
　　1991年5月，省委、省政府作出《关于加强信访工作的决定》。指出信访工作是党政机关、社会团体和企事业单位的一项长期重要的政治工作和群众工作，要坚持“分级负责，归口办理”和“谁主管谁负责，谁的事谁去办”的原则，认真负责地处理信访问题。《决定》要求各级党政信访部门要把接待处理人民群众来信来访，作为各级领导干部的一项重要职责，实行信访工作责任制。《决定》提出，信访工作只能加强，不能削弱。要强化基层信访工作，提高就地化解矛盾的能力。努力减少人为因素造成的信访问题，采取有效措施维护好信访工作秩序。《决定》下发后，各地、各部门认真贯彻执行，使全省信访工作有了新的进展。黑龙江省在加快经济发展的同时，高度重视维护社会稳定工作，针对不同时期群众信访活动出现的新问题、新变化，积极研究探索新形势下信访工作的规律与特点，把工作的着力点放在建立、完善和长期管用的长效机制上，先后建立了渠道畅通机制、基层化解矛盾机制、包案处理机制、问责追究机制和公开办案机制等行之有效的工作机制。
　　省委、省政府为更加贴进民心，全心全意地为人民群众办好事办实事，积极拓宽信访渠道，于1996年5月16日成立了黑龙江省人民建议征集办公室。通过开展各种形式的大奖赛，定向征集人民建议活动；开通免收邮资征集人民建议绿色通道；开通省长信访电话、省长电子信箱等形式，建立起了省委、省政府与人民群众的连心桥，为群众解决了大量实际问题。省委、省政府也从中获得了许多有价值的信息，为加强和改进省委、省政府的工作，推动黑龙江省的经济发展和城乡建设发挥了重要作用。
　　省长信访电话网络自1999年10月设立以来，已经形成了涵盖37个省直厅局、13个市（地）和134个县（区）的高效灵敏、方便群众反映问题和解决问题的绿色通道。截至2005年，全省共开通信访电话1059部，常年坚持有电必接、有问必答、有疑必释、有难必解。五年来，全省行政首长信访电话网络共受理电话166.6万件次，其中省长信访电话办公室受理10.6万件次，避免了1.2万起集体越级上访和突发事件，纠正问题和退赔群众财物折合人民币3524万元，查处违纪干部406人。
　　2000年10月，省委、省政府召开全省信访工作会议，省长在会上就做好新时期信访工作作出指示：“做好新时期的信访工作，必须认真贯彻‘三个代表’重要思想，把代表人民群众的根本利益作为信访工作的出发点和落脚点。信访工作一定坚持‘抓早、抓小、抓了’的原则，及时解决问题，把矛盾消灭在萌芽状态。要变群众上访为干部下访，变被动为主动，把工作做在信访问题未发生之前。在当前体制转化、社会转型时期，信访工作面临一些新情况和新问题，不仅信访量大，而且涉及面广，问题复杂，处理难度大，因此要善于采取多种手段解决群众的信访问题，尤其要注意加强依法治访，使信访工作进一步规范化、制度化和程序化。”省委、省政府主要领导，从贯彻和践行“三个代表”重要思想出发，高度重视新时期信访工作，通过深入调查研究，对如何做好信访工作提出了新的要求。时任省委书记徐有芳指出：“落实‘三个代表’重要思想非常关键的一个方面，就是要做好信访工作，为人民群众解决实际问题，要带着深厚感情帮助他们排忧解难。”他还强调：“要畅通信访渠道，保证处理信访问题的渠道畅通，真心实意办好每一件来信来访，严格执行信访工作领导责任制，改革和创新信访问题的解决办法，加强对处理群众信访问题的督办检查，严肃处理对信访工作失职的干部，只有这样我们才能凝聚人心，保持同群众的血肉联系。”时任省长对信访工作身体力行，2001年上半年就阅批信访事项114件。
　　省委、省政府规定，县以上党政机关的领导必须坚持定期接待群众来访制度，并制定下发《黑龙江省各级党政领导定期接待群众来访工作规定》，统一规范接待时间，事先通过新闻媒体向社会公示，并将领导接待日情况纳入对领导干部信访工作责任制考核的重要内容。工作中采取随机接待、预约接待、联合接待方式，听取群众意见要求，亲自答复解释、亲自督办落实、跟踪问效。在工作运行过程中坚持不断创新，实现了从上级层面逐步向基层的延伸、从接待交办向包案处理延伸、从一位领导接待向多位领导联合接待延伸，进一步提高了信访接待日活动的针对性和实效性。全国集中处理信访突出问题及群体性事件工作开展以来，全省县级以上党政领导共有5080人次参加了信访接待日活动，共接待处理了11000余件次群众反映的信访问题。
　　2004年7月，省委副书记刘东辉赴绥化市、克山县开展基层信访工作调研，先后深入乡镇、村屯，召开不同层面座谈会，对绥化市在乡镇推广的“调访一体化”工作模式进行可行性研究。随后，全省绝大多数市（地）广泛推行绥化市的工作经验，在县、乡、村构建三级信访工作网络体系，把信访工作和人民调解工作力量整合在一起，实行机构、人员、职能、经费合一，全面承担起辖区内信访和人民调解的工作职责，并综合运用行政、法律手段，帮助群众解决矛盾纠纷和信访问题，确保矛盾及时、就地化解。一些市（地）还规定乡镇调访办主任由同级党政班子领导担任，增强领导组织协调力度。同时，对各级调访组织实行目标管理，实现了责、权、利相统一，从制度上保证了此项工作的健康发展。为了提高城市社区化解矛盾能力，哈尔滨市信访办在动力区试点工作的基础上，制定完善了城市社区信访工作的制度，建立了“四位一体”的社区信访工作队伍。聘请专业法律工作者组成法律顾问团，定期深入到社区，帮助信访接待中心对涉法的信访问题进行法律咨询服务，引导上访人依法解决问题；由辖区内的大专院校学生或具有一定法律知识的人员利用课余时间和公休日，到社区从事社会实践或志愿者活动，为社区信访工作服务；由驻区大学、大厂、大所的法律工作室、信访接待室工作人员协助社区做好单位职工和居民的稳定工作；由社区居民组长兼任信访信息联络员，收集和上报居民中的信访动态，参与做好群众的稳定工作。对上级交办的重要案件和本地突出问题，落实党政领导包保责任，实行“一岗双责”，保证在抓好分管工作的同时，在信访工作中做到问题有人抓不落地，有人处理不越级，有人包保抓落实。2004年初以来，全省共有3840多名领导干部下访包案，包保处理疑难信访问题6392件。一些市（地）县（区）还采取党委常委会议例会形式，集中交办、集中督办、集中问效，及时妥善处理群众反映的重大疑难问题，做到责任不落实不放过，工作不到位不放过，案件不结案不放过，形成了处理信访问题的整体合力。

　　三、1986～2005年，是信访法规、信访工作长效机制不断完善的二十年

　　1995年10月28日，国务院发布了第一部《信访条例》，于1996年1月1日起施行。为了贯彻国务院《信访条例》，省委、省政府下发《关于开展人民建议征集工作的通知》，省委办公厅、省政府办公厅先后下发《黑龙江省人民群众逐级上访和分级受理办法》《省委、省政府机关门前集体上访处理办法》《关于重申切实加强党政主要领导信访工作责任制的通知》《关于群众集体上访中异常情况的处理原则及工作分工的通知》等规范性文件，稳定了信访秩序，开创了全省各级党政机关受理和接待人民群众来信来访工作的新局面。
　　在各级信访部门实行信访“六联责任单”制度，将群众反映的问题按照职能分工，逐级落实责任，明确责任主体。对群众的问题拿不出处理意见，因互相推托导致越级上访、对议定的信访问题顶着不办或时限内未能办结、发生异常访单位领导不到场、责任单位主要领导不能妥善及时化解矛盾的实行责任追究，与干部使用挂钩，作为考核领导班子和领导干部的重要依据。对重大疑难越级上访问题实行挂牌管理，并制定下发了挂牌管理规定。2004年，全省各级信访部门共对453件信访问题实行了挂牌管理。
　　对常年访、重复访、缠访的信访案件进行信访听证，通过搭建平等对话、多方参与的平台，把问题摆在明处，把观点亮在桌面。必要的情况下，请信访群众参与调查处理，逐一签字认定，增强了信访工作的透明度和可信度，拉近了上访人与处理机关的心理距离，变消极对峙为主动配合，消除误解。同时，还建立了“情绪疏导、心理医治”的心理咨询机制；“无理上访、有情化解”的疏导机制；“及时化解、钝化矛盾”的信访预警机制；“民主协商、集中决策”的当庭和议机制和“跟踪问效、定期督办”的听证回访机制。
　　通过这一系列行之有效的长效工作机制，使大量的信访问题在基层得到妥善解决，越级上访，重复上访、异常上访增多的势头得到初步缓解，从2004年10月份开始，全省信访总量出现平稳回落趋势，全省乡以上党政机关受理的信访问题比前两个季度的平均值下降23.6％和10.4％，到省上访比前两个季度平均值下降55.6％和34.4％，进京上访比前两个季度平均值下降25.6％和28.6％。
　　2005年4月16日，省委书记在省委常委班子民主生活会专题整改会上讲话指出：“要加强信访工作责任制的约束力和严肃性，从省领导做起，对重点信访问题分工负责，分类包案；完善信访联席会议机制，加强协调配合，提高解决信访案件特别是疑难问题的力度和效率；推广‘阳光办案’和信访听证会制度，提高信访工作的透明度和解决信访问题的彻底性；坚持经常性的矛盾排查调处，做到情况了解及时，行动反应迅速，积极预防和妥善处置好群体性事件。”4月7日，省委书记在省委常委专题民主生活会情况通报会上讲话指出：“要认真做好信访工作，重视和正确对待群众来访和反映的问题，教育和引导群众正确对待改革发展中利益关系的变化，把群众切身利益的问题纳入制度化、法制化轨道。”
　　为巩固保持共产党员先进性教育活动的成果，增强党与政府同人民群众的血肉联系，省委在《中共黑龙江省常委班子保持共产党员先进性教育活动整改方案》中提出：“在全省普遍实行领导包案处理信访问题制度，作为贯彻《信访条例》，落实信访工作责任。省委常委、副省长带头，包人包案处理一至二件信访疑难案件。”2005年，17名省委常委、副省长共包案处理17件重大疑难信访案件。

　　四、加快了信访工作法治化进程，全省信访工作进入了新阶段

　　新修订的国务院《信访条例》2005年1月5日经国务院第76次常务会议通过，1月10日公布，自2005年5月1日起施行，标志着信访工作进入了一个崭新阶段。为学习贯彻国务院《信访条例》，省委、省政府和有关部门在《信访条例》实施前，举办了不同层次的培训班，利用宣传工具在城乡广泛宣传，制定了相应配套的规定，把全省信访工作推向了规范化和法治化。
　　1986～2005年，经全省各级、各部门广大信访干部的不懈努力，黑龙江省各级党政机关携手并肩、齐抓共管的大信访格局基本形成，各级信访部门的基础建设不断巩固和加强，群众集体访、越级访、重复访、异常访和上访老户得到有效控制，全省信访秩序明显好转。由于信访渠道的不断拓宽，密切了党和政府与人民群众的联系，也增强了各级信访部门为群众解决实际问题的能力。