第二节　贯彻落实《信访条例》

　　1996年，在全省各级党政机关信访部门大力开展宣传《信访条例》的同时，省信访办制定并出台了《信访事项终结的指导意见》《信访工作领导责任制》《党政领导干部定期接待群众来访工作的规定》《办理群众来信工作规则》《关于维护上访秩序的通告》《矛盾纠纷排查调处工作规则》《信访信息网络系统建设工作方案》《信访听证工作规定》《行政复议的信访事项应由有管辖权的行政复议机关办理的意见》《信访情况分析工作规则》《接待群众来访工作规则》《督查督办工作规则》《履行提出“三项建议”职责工作规则》等13部规范性文件，为依法办理信访事项提供依据。为配合《信访条例》的贯彻实施，对省直有关部门贯彻《信访条例》配套的规范性文件和相关资料进行整理，出版了《信访条例资料汇编》，使其更好地发挥对全省信访工作的指导作用。省委、省政府针对危困企业职工和城市动迁改造问题集体上访增多，以及老上访户越级重访增多的情况，进一步强调要学习贯彻好《条例》，落实好“谁主管、谁负责”的原则，要求各级党政领导以对党、对人民高度负责的精神，把人民群众提出的信访问题解决在当地，并强调对不认真落实《条例》的领导和部门要追究责任。
　　1997年，为了贯彻好《条例》，切实保护信访人的合法权益，满足群众的正当要求，维护正常的信访秩序，省委、省政府决定在处理好集体上访问题的同时，开展一次对上访老户的信访集中统一清理工作，由原来作出处理决定的机关单位对老户逐人清查处理，凡要求合理的，要限期解决；已有正确处理意见但未落实的，要限期落实；生产、生活上确有困难的，要帮助解决；对无理要求的，要批评教育；对无理取闹构成犯罪的，要依法处理。各级党政部门经过认真工作，不仅使一些老户问题得到了较好地解决，而且将95％以上的信访事项解决在市（地）或县（区）以下的基层单位，出现了一批“无重访、无越级、无积案”的先进单位。
　　大兴安岭地区越级到地委、行署上访量居高不下，特别是集体访不但批次、人数较上年有所增加，并且异常的集体访出现多次。这些问题的出现，有经济的、行政的和思想工作等诸多原因，其中重要的原因是贯彻实施《信访条例》的工作力度不够，使一些上访群众不知法、不懂法、不依法上访。为此，大兴安岭地委、行署首先把贯彻、普及《信访条例》作为普法的重要内容，使上访群众知道和懂得逐级上访和分级归口处理信访问题的具体规定，并自觉地依法上访；按照宜散不宜聚，宜解不宜结的要求，对上访群众不能抱有偏见和对立情绪，特别是涉众问题，要心平气和、耐心冷静，认真听取他们的申诉乃至批评意见，努力解决上访群众提出的困难和问题，对一时解决不了的，也要通过耐心解释、疏导和思想工作化解矛盾。通过贯彻实施《信访条例》，他们开展的集中处理老户工作，已经稳定了28户上访老户，但是，1997年又出现了20名新的到省、进京的上访户。这些上访人数虽然不多，可他们严重地影响和干扰国家、省领导机关的正常工作秩序。对此，大兴安岭地委、行署转变作风，把“干部下访”作为改善党和政府与人民群众关系的重点工作来抓，他们认为群众来信来访是社会矛盾的客观反映。但新形势下的群众信访有着不同于过去的新情况、新特点。他们对发生在本地区的初访、越级上访和集体上访的原因认真分析和研究，发现这种矛盾是企业和职工、政府与群众、公仆与主人之间新的人民内部矛盾。通过调查分析，得出一个结论，90％以上的信访问题是因为企业拖欠工资等问题造成的。越级到地区上访的，有86％是对当地处理问题不当、解决问题不及时有意见，有的上访人是对个别领导干部和工作人员接待工作不满意，而越级上访的。鉴于此种情况，地委、行署要求各级信访部门要认真贯彻《信访条例》，转变作风，要用全心全意为地区人民群众服务的思想，来解决人民群众的信访问题。通过学习贯彻《信访条例》，经过全地区各级党政部门的努力工作，新出现的20名到省、进京的上访户稳定在地区，就地解决了信访问题。
　　1998年，继续全面贯彻执行《信访条例》和《人民群众逐级上访和分级受理制度》。省信访办针对农村二轮承包、煤炭企业下放、拖欠农民甜菜款、灾区不稳定因素、信访工作责任制的落实和加强基层信访工作建设等情况开展了专项调研，形成调查报告10篇。这些调查报告报送各级党政部门后，受到了中央和省领导的高度重视，其中中办、国办信访局采用了1篇，省委政策研究室、办公厅采用4篇。在及时反馈全省信访信息工作情况的同时，省信访办对当前全省信访形势向省委、省政府提出参考建议及各种汇报材料26份，30多万字。制定全省信访工作要点，编发工作情况35期，全年制发规范文件6个，对全省信访工作进行有针对性地指导。代省委、省政府两个办公厅起草了《关于群众集体上访中异常情况的处理原则及工作分工的通知》，对维护信访秩序起到重要的作用。以省信访工作领导小组的名义下发了《关于做好全省抗灾自救期间信访工作的通知》，起草了《做好省“两会”和党代会期间信访工作的紧急通知》，对控制稳定集体越级访起到了一定的作用。
　　北安农垦分局的引龙河农场党政领导，在贯彻实施《信访条例》过程中，陆续完善和制定了《领导分工负责信访工作制度》《党政领导信访接待日制度》《职工群众意见征集制度》《信访工作目标管理考评制度》等项规章制度，使信访工作的责任得到了有效地落实。这些制度明确规定，农场党政领导每月定期值班接待处理上访问题，同时对所分管单位和部门的信访工作负全责。对农场领导和基层领导一律实行目标管理量化考核，对目标完成情况与本人工资收入挂钩，完善了信访工作的管理约束机制。农场党委成立了由信访办、组织部、计财科、审计科、劳资科、工会等部门参加的信访工作协调工作小组，由信访办牵头工作，在机关各部门之间建立了归口办理、统一协调的工作机制，从根本上解决了以往个别部门存在的“一推二拖三搪塞”的问题，保证了全场的信访工作有序地开展。在抓制度落实方面，农场无论是场长还是党委书记都率先垂范，身体力行。1998年3月，12生产队部分职工集体到农场上访，反映以前年度财务账目不清的问题，场长和党委书记亲自召集有关部门的会议，调查了解情况，并责成主管信访工作的副场长带领信访办、计财、审计等部门的人员，到12队处理这起上访案件，使这起上访案件得到了妥善解决，上访群众在处理意见书上签了字，避免了越级上访问题的发生。由于农场前些年生产经营一直不景气，企业内外债务居高不下，拖欠职工工资的问题十分严重，加之以前改革和管理不到位，存在着许多遗留问题，而这些问题恰恰又都是职工群众所关心的热点和难点问题，这些问题必然通过信访渠道反映上来。为了避免矛盾激化，他们采取标本兼治的办法，重点解决职工群众所关心的热点和难点问题。第一，根据职工反映前些年承包土地账目不清的问题，农场抽调专门人员，逐单位、逐户清查，不合理的坚决给予调整纠正，群众不理解的做好解释工作，同时做好财务账目的公开化工作，做到让职工群众心服口服。第二，对拖欠职工工资和离退休人员生活费等涉及群众切身利益的问题，场党委本着高度的政治责任感，及时疏导，切实解决。1997年，他们在保证生产的前提下，千方百计地筹措资金发放工资，当年为离退休人员、教师和医务人员发放了全部工资，彻底解决了多年一直存在的拖欠职工工资的问题，职工群众感到十分满意，从而杜绝了因拖欠工资而引发的各种上访问题。第三，录干、招工、选聘各种专业工作人员工作中，采取公开透明的办法，消除了职工群众心中的各种疑虑。在企业的机构里，教师、医生、财会人员、机关工作人员是职工群众比较关注的职业，所以在选人用人方面，也可以说是一个热点问题。前些年在这些问题上出现了一些上访现象，农场党委认为主要原因就是办事不公开，透明度不够的结果。所以，他们在选人用人方面采取了“四个公开”，即录用的岗位、名额、条件公开，考试办法、招聘程序公开，考试、考核结果公开，招聘录用结果公开。1997年，农场招聘教师15名，财务人员8名，农业技术人员5名，全部采用了“四个公开”的办法，环环张榜公布，群众反映良好。引龙河农场党委在贯彻实施《信访条例》过程中认识到，信访工作反映问题的实质就是党群、干群关系的问题。党群、干群关系融洽，信访案件就会相对减少，即使出现信访问题，也很容易得到解决。为此，引龙河农场各级党组织始终把做好信访工作的着眼点放在关心职工群众，为职工群众办实事、办好事这方面。由于农场多年经营亏损，贫困职工较多，根据这一问题，1997年开始他们重点在全场实施了“扶贫解困工程”，计划在20世纪的后三年中投入100万元，用于扶持贫困职工。1997年，农场为80户贫困职工划拨了扶贫田，减免利费20万元。1998年，农场对8个贫困户较多的生产队减免了利费150万元。还出台了一项新的扶贫措施，就是在全场开展党员干部与贫困职工“手拉手，认穷亲戚”活动，全场73名党员领导干部与73户贫困职工结成扶贫对子，党员领导干部每人出资3000元，无偿借给贫困职工承包2公顷土地，解决了贫困职工无钱承包土地的大难题。这一做法，得到了北安农垦分局充分肯定。贯彻实施《信访条例》，做好信访工作，提高党员干部素质是关键。党员干部工作在基层，他们的思想觉悟、工作作风会直接影响职工群众对党组织和农场的信任程度。所以，引龙河农场党委利用冬季举办《信访条例》培训班，培训基层信访干部，农场领导亲自授课，提高基层信访干部的政治思想素质和业务工作能力。同时，农场党委还要求信访干部要做到“一提高二增强三丰富”，即；提高政策水平，增强党性，增强事业心，丰富做上访群众的思想政治工作的经验。
　　2005年，落实《信访条例》制定有关相应配套规定。抓好与《条例》衔接的配套规章制度和配套设施建设，是贯彻实施《信访条例》的关键步骤。狠抓《条例》宣传贯彻工作的同时，及时梳理、补充和修订现行的规章制度。省信访办先后出台了《信访事项终结的指导意见》《信访工作领导责任制》《办理群众来信工作规则》《关于维护上访秩序的通告》等13部规范性文件，为依法办理信访事项提供依据。各级党委、政府及信访工作机构在信访工作实践中不断总结新经验，省委、省政府及省信访办及时进行总结指导，并在先行试点的基础上在全省大办推广。2004年年末，在全省预防和处置群体性事件工作会议上安排了推广典型经验的内容，有10个市、县和省直单位介绍了经验，18个单位的经验材料进行了书面交流。2005年，在乡镇层面上推出了绥化市乡镇的“调访一体化”，强化了基层化解矛盾的机制；在县级层面上推出了克山县的“六联责任单”和建立群众问题调处服务中心的模式，强化了县级领导对信访问题负责的机制；在社区层面上推出了哈尔滨市动力区的信访进社区模式，强化了社区综合调解群众矛盾纠纷的机制。同时，在落实主体责任方面，推出了肇东县的经验；在信访事项三级终结方面，推出了青冈县的经验；在采用信访听证制度方面，推出了省国资委的经验；在开展行政复议方面，推出了省政府法制办的经验；在依法处理闹访问题方面，推出了齐齐哈尔市的经验；在解决农村土地纠纷方面，推出了绥棱县的经验；在搞好双向规范方面，推出了哈尔滨市的经验。这些新经验和做法的推广，对深入贯彻实施《信访条例》、完善和创新信访工作机制起到了积极地推动作用。全省各地的信访工作经验多次受到中央领导的充分肯定，2004年初，王刚、华建敏和李适时等领导分别阅批了省信访办报送的《工作简报》第55期《黑龙江省建立完善五项长效机制，妥善解决信访突出问题》，并在中央联席会议《简报》第64期刊载了黑龙江省做法。中联办、国家信访局多次对黑龙江省的经验和做法给予转发和推广。新华社，人民日报、中央电视台、中央人民广播电台等国内主要媒体先后13次对黑龙江省一些市、县、区的经验进行了宣传报道，对黑龙江省的做法给予了充分肯定。
　　7月19日，省信访工作领导小组在哈尔滨和平会堂召开全省贯彻执行《信访条例》工作座谈会，省委副书记刘东辉出席会议并讲话，会议由省委副秘书长曹志斌主持，省信访工作领导小组成员出席会议，各市（地）信访办主任、省直部分单位信访部门负责人等70余人参加会议。会上，齐齐哈尔介绍了如何构建信访大格局问题，哈尔滨等市（地）谈了三级终结的问题，牡丹江市介绍了坚持领导接待日制度的问题、大庆市介绍了创新信访工作机制问题、七台河等地介绍了领导包案处理重大疑难信访问题、大兴安岭地区介绍了如何处理上访老户问题、伊春市介绍了怎样发挥各部门的作用，拓宽信访渠道的问题等。省法院、省政府法制办、省国资委、克山县、青冈县、阿城市等11个县（区）单位，就贯彻执行《信访条例》、强化基层基础工作，进行了书面交流了经验。省信访办主任孙伟汉就《信访条例》贯彻执行中的关于属于行政复议的信访问题应由有管辖权的行政机关处理问题；关于上访老户要按新《信访条例》重新处理的问题；关于信访事项终结问题；关于信访信息网络建设问题等四个具体问题进行了指导性说明，并通报了省信访办近期的重点工作安排。省委副书记刘东辉在讲话中指出：《信访条例》实施以来，省委、省政府高度重视《信访条例》的学习宣传和贯彻工作，各地、各部门以开拓创新，高度负责的工作态度，做了大量的工作，进行了许多有益的探索。总的看，全省《信访条例》学习宣传贯彻工作在时间短，任务重，转弯急的情况下，取得了明显工作成效和阶段性工作成果。从四个层面入手，《信访条例》宣传活动有声有色，深入人心；划分三个层次，《信访条例》培训工作层层铺开，扎实有效；围绕六个方面职责，及时研究制定与《信访条例》配套的制度措施；采取有效措施，畅通信访渠道；进行“两个规范”，信访秩序进一步好转；从实际需要出发，进一步强化信访干部队伍建设。经过两个多月的不懈努力，全省《信访条例》学习宣传贯彻落实工作取得了阶段性工作成果，得到了上级部门的肯定，中联办第117期简报全文转发了黑龙江省的做法。《信访条例》实施以来，全省信访形势平稳，信访秩序好转，信访量呈下降趋势：5、6月份共发生群众到省上访584件（批）次、1860人次，比去年同期分别下降了9.9％和22.8％，其中集体访74批次、954人次，分别比去年同期下降2.7％和46.7％，比前四个月平均值分别下降25.4％和53.9％。特别是群众按照《信访条例》规定，选派代表反映集体意愿走访的增多，使近两个月集体访人次下降幅度较大。
　　11月29日至12月4日，中纪委驻国土资源部纪检组组长王寿祥率中央联席会议《信访条例》贯彻落实情况检查组一行9人，到黑龙江省就《信访条例》贯彻落实情况进行检查指导。11月29日晚，省委副书记、省委秘书长刘东辉，副省长王东华主持全省贯彻落实《信访条例》工作情况汇报会，检查组听取了省联席会议办公室的汇报。检查组由省委副秘书长刘刚，省联席会议主任、省信访办主任孙伟汉、省信访办副主任姚洪泽等全程陪同，先后到克山县、齐齐哈尔、肇东市、哈尔滨市、松北区、宾县等地进行深入调研和检查，听取了有关市、县（区）贯彻落实《信访条例》情况、信访工作情况及当地经济发展简要情况的汇报，召开各层面人员参加的座谈会，对基层工作进行面对面指导。12月3日下午，中央联席会议《信访条例》贯彻落实情况检查组向省委、省政府反馈检查情况，省委副书记刘东辉，副省长王东华，省委副秘书长刘刚，省联席办主任、省信访办主任孙伟汉，省联席办副主任、省委办公厅副主任刘兴权等有关领导参加会议。检查组组长王寿祥在反馈情况的讲话中对黑龙江省贯彻落实《信访条例》工作给予了较高评价和充分肯定。他指出，黑龙江省在《信访条例》的贯彻落实工作中，真正做到了思想认识到位、组织领导到位、学习宣传到位、贯彻落实到位，工作扎实，措施得力，取得了明显的工作成效。总的看，黑龙江省信访工作确实抓得比较好，有亮点，可圈可点，是经得起检查的。